導(dǎo)讀：“王總，您那塊地不是政府承諾返還一半出讓金嗎？錢到賬了沒？”“別提了，當(dāng)年簽協(xié)議時說得天花亂墜，現(xiàn)在去要錢，人家說政策變了，返還是‘違法’的，不給！”在不少開發(fā)區(qū)管委會的辦公室里，這樣的對話并不陌生。招商引資中，地方政府為了吸引投資，常常承諾“土地出讓金返還”——企業(yè)先按招拍掛價格全額繳納，政府再通過獎勵、補(bǔ)助等方式返還一部分。這種模式操作多年，似乎已成“行規(guī)”?？梢坏┢髽I(yè)真去要錢，政府的回答往往是：這個條款違反國家規(guī)定，無效。

那么，招商引資中涉及土地出讓金返還的條款，到底有沒有法律效力？為什么有的法院判有效，有的判無效？今天，我們就通過兩個典型案例，揭開這個問題的答案。

1、有效案例：已兌現(xiàn)的承諾，受法律保護(hù)

基本案情：2012年，某縣政府與花卉公司簽訂《投資協(xié)議書》，約定花卉公司投資建設(shè)花卉交易中心項(xiàng)目。對于土地出讓金，協(xié)議特別約定：花卉公司繳納的出讓金扣除征地費(fèi)用、報批費(fèi)用等各項(xiàng)稅費(fèi)后，縣級財(cái)政實(shí)得部分全額獎勵給花卉公司，作為農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)補(bǔ)助。

隨后，花卉公司通過招拍掛取得土地使用權(quán)，繳納出讓金3560萬元。經(jīng)縣政府同意，國土局通過林業(yè)局賬戶，以“基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助”名義將1500萬元轉(zhuǎn)入花卉公司賬戶。

幾年后，縣政府反悔，提起訴訟要求確認(rèn)返還條款無效，并追回已支付的1500萬元。

裁判要點(diǎn)：法院經(jīng)審理認(rèn)為，案涉《投資協(xié)議書》關(guān)于土地出讓金返還的約定，系雙方真實(shí)意思表示，不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，合法有效?？h政府要求確認(rèn)無效并返還錢款的主張，不符合《合同法》第五十二條合同無效的情形，不予支持。

法院特別指出：國務(wù)院雖有多份文件禁止以“先征后返”形式變相減免土地出讓收入，但2015年《國務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國發(fā)〔2015〕25號）明確規(guī)定：“各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往?！?/p>

2、無效案例：尚未兌現(xiàn)的承諾，法律不予保護(hù)

基本案情：2013年，C區(qū)政府、A街道辦與B公司簽署舊村改造項(xiàng)目《合作協(xié)議》及《補(bǔ)充協(xié)議》，約定B公司按每畝150萬元的價格取得開發(fā)用地使用權(quán)，若實(shí)際成交價高于150萬元/畝，高出部分由街道辦負(fù)責(zé)返還。

后B公司以每畝912萬余元的價格競得土地，單價遠(yuǎn)超150萬元。B公司起訴要求街道辦返還高出部分的土地款68705.5萬元及利息。

裁判要點(diǎn)：法院認(rèn)為，《補(bǔ)充協(xié)議》中關(guān)于返還土地出讓金溢價的約定無效，理由如下：

第一，違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，損害國家利益?！锻恋毓芾矸ā返谖迨鍡l、《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條均規(guī)定，土地使用權(quán)出讓金應(yīng)當(dāng)全額上繳財(cái)政，任何單位和個人不得減免和擠占挪用。政府機(jī)關(guān)無權(quán)向開發(fā)商承諾返還國有土地使用權(quán)出讓金。

第二，擾亂國有土地使用權(quán)出讓市場秩序。若支持該約定，意味著無論其他競拍者出價多少，B公司均可報出更高報價而不需最終負(fù)擔(dān)超出150萬元的溢價款。這實(shí)質(zhì)排除了其他市場主體公平競價的權(quán)利，嚴(yán)重違反公平原則。

3、為什么同案不同判？——關(guān)鍵在于“是否兌現(xiàn)”

對比兩個案例，可以發(fā)現(xiàn)核心區(qū)別：

第一個案例中，返還承諾已經(jīng)兌現(xiàn)?？h政府實(shí)際支付了1500萬元，企業(yè)基于對政府的信賴進(jìn)行了投資建設(shè)。此時若判決返還，將嚴(yán)重?fù)p害企業(yè)信賴?yán)?，也與國發(fā)〔2015〕25號文“已兌現(xiàn)部分不溯及既往”的精神相悖。因此，法院適用“誠實(shí)信用原則”保護(hù)了已兌現(xiàn)的條款。

第二個案例中，返還承諾尚未兌現(xiàn)。企業(yè)起訴要求政府履行尚未支付的返還義務(wù)。此時，法院更多從規(guī)范層面審查條款本身的合法性，認(rèn)定其違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，損害國家利益和公平競爭秩序，因此判決無效。

簡單說：已兌現(xiàn)的，受保護(hù)；未兌現(xiàn)的，難執(zhí)行。

4、實(shí)務(wù)啟示：企業(yè)如何規(guī)避風(fēng)險？

對于參與招商引資的企業(yè)而言，這個問題的答案至關(guān)重要。以下幾點(diǎn)值得注意：

第一，不要輕信“先征后返”的承諾。即使寫在協(xié)議里，也不等于一定能兌現(xiàn)。尤其是金額巨大、尚未支付的返還條款，在訴訟中可能被認(rèn)定無效。

第二，爭取“先返后征”或直接優(yōu)惠。相比“先征后返”，更穩(wěn)妥的方式是爭取直接在土地出讓底價上體現(xiàn)優(yōu)惠，或者在招拍掛條件中設(shè)置有利于己方的門檻，避免事后追索的麻煩。

第三，保留兌現(xiàn)證據(jù)。如果政府確實(shí)以獎勵、補(bǔ)助等形式返還了部分資金，務(wù)必保留好付款憑證、收款收據(jù)、相關(guān)文件。這些是日后證明“已兌現(xiàn)”的關(guān)鍵證據(jù)。

第四，關(guān)注政策變化。 2014年國發(fā)62號文曾要求全面清理稅收等優(yōu)惠政策，2015年國發(fā)25號文又為已簽訂合同設(shè)置了“安全港”。政策在不斷調(diào)整，企業(yè)需密切關(guān)注最新動態(tài)。

結(jié)語：土地出讓金返還，是招商引資中的“灰色地帶”——它普遍存在，卻始終游走在合法與違法的邊緣。兩個案例給出了截然相反的答案，但背后的邏輯是一致的：法律保護(hù)的是已經(jīng)發(fā)生的信賴，而非尚未實(shí)現(xiàn)的承諾。

對于企業(yè)而言，最穩(wěn)妥的做法不是寄希望于“先征后返”的空中樓閣，而是在投資前算清楚：如果返還無法兌現(xiàn)，這個項(xiàng)目還能不能做？只有把最壞的情況考慮進(jìn)去，才能在政府的承諾與法律的邊界之間，找到真正安全的立足之地。