導(dǎo)讀：在河南濮陽，有兩家燃?xì)夤?，各自拿著政府給的“特許經(jīng)營牌照”，卻把管道鋪到了同一條街上。

一邊是濮陽某燃?xì)庥邢薰荆?012年與市城管局簽了協(xié)議，經(jīng)營范圍寫著“濮陽市規(guī)劃區(qū)”。另一邊是華龍區(qū)某天然氣公司，2013年也與市城管局簽了協(xié)議，經(jīng)營范圍寫著“濮東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”。兩家公司都覺得：這是我的地盤，你憑什么來？

于是，濮陽某燃?xì)夤景殉枪芫趾褪姓嫔戏ㄍ?，要求確認(rèn)那份“后來者”的協(xié)議無效。理由是：政府把本該屬于我的區(qū)域，又給了別人，這不是“一女二嫁”嗎？這不是損害我的合法權(quán)益嗎？

官司從地方法院打到河南省高院，又打到最高人民法院。最終，最高法的判決讓濮陽某燃?xì)夤緩氐咨笛邸欠荨昂蠛灐钡膮f(xié)議，不但沒被認(rèn)定無效，反而被法院“?！绷讼聛怼?/p>

那么問題來了：政府的特許經(jīng)營協(xié)議簽重了、區(qū)域重疊了，后簽的協(xié)議就一定無效嗎？企業(yè)簽的協(xié)議里寫著“濮陽市規(guī)劃區(qū)”，這算不算明確的經(jīng)營范圍？

法律解析：

本案的核心爭議點(diǎn)，是行政協(xié)議的效力認(rèn)定問題。濮陽某燃?xì)夤局鲝埡蠛灥膮f(xié)議無效，但法院最終沒有支持。為什么？

第一，行政協(xié)議無效的標(biāo)準(zhǔn)，比普通合同更嚴(yán)。

《行政訴訟法》第七十五條規(guī)定，行政行為無效，必須存在“重大且明顯違法”的情形。什么叫“重大且明顯”？最高人民法院的司法解釋給出了幾個(gè)例子：實(shí)施主體沒有行政主體資格、減損權(quán)利的行政行為沒有法律依據(jù)、行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施——這些都屬于“錯(cuò)得離譜，明眼人一看就知道不對”的情形。

本案中，濮陽市城管局作為市政公用事業(yè)的主管部門，有職權(quán)簽訂管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議。后簽的協(xié)議內(nèi)容——在華龍區(qū)某天然氣公司經(jīng)營區(qū)域內(nèi)鋪設(shè)管道、供應(yīng)燃?xì)狻彩峭耆赡軐?shí)施的。因此，不存在“重大且明顯違法”的情形。

第二，從民事法律角度看，也不存在合同無效的法定事由。

《合同法》第五十二條規(guī)定了合同無效的五種情形：欺詐脅迫損害國家利益、惡意串通損害第三人利益、以合法形式掩蓋非法目的、損害社會公共利益、違反法律強(qiáng)制性規(guī)定。

濮陽某燃?xì)夤局鲝垼赫褏^(qū)域又給了別人，就是損害我的利益，就是惡意串通。

但法院查明的事實(shí)是：華龍區(qū)某天然氣公司早在2010年——比濮陽某燃?xì)夤竞瀰f(xié)議還早兩年——就已經(jīng)與華龍區(qū)政府簽訂了投資建設(shè)合同，并實(shí)際在濮東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投資建設(shè)燃?xì)夤芫W(wǎng)，項(xiàng)目經(jīng)過了政府審批，還拿到了燃?xì)饨?jīng)營許可證。也就是說，人家早就“先占”了這塊地，只是補(bǔ)簽一份正式協(xié)議而已。

這種情況下，要說政府和華龍區(qū)某天然氣公司“惡意串通”損害濮陽某燃?xì)夤镜睦妫@然缺乏證據(jù)。

第三，最致命的問題：濮陽某燃?xì)夤咀约旱膮f(xié)議，四至不明。

濮陽某燃?xì)夤?012年簽的協(xié)議里，經(jīng)營范圍寫的是“濮陽市規(guī)劃區(qū)”。問題是：“濮陽市規(guī)劃區(qū)”不是一個(gè)有明確邊界的地理概念——它東西南北各到哪里？包含哪些街道、哪些村莊？協(xié)議里一個(gè)字都沒寫。

法院指出，根據(jù)建設(shè)部的特許經(jīng)營協(xié)議示范文本，特許經(jīng)營范圍應(yīng)當(dāng)標(biāo)明地理四至，即東西南北各至何路、何界。這是為了防止區(qū)域重疊、權(quán)責(zé)不清。濮陽某燃?xì)夤镜膮f(xié)議連四至都沒標(biāo)清楚，又怎么能證明后簽的協(xié)議跟自己的區(qū)域“重疊”了？

換句話說，你自己都沒說清楚“我的地盤在哪兒”，憑什么說人家占了你的地盤？

第四，法院的態(tài)度：行政協(xié)議無效要“謹(jǐn)慎認(rèn)定”。

最高法在本案中釋放了一個(gè)重要信號：對行政協(xié)議無效的認(rèn)定，要采取謹(jǐn)慎態(tài)度。

為什么？因?yàn)樾姓f(xié)議不是為了做生意賺錢，而是為了提供公共服務(wù)、維護(hù)公共利益。燃?xì)夤艿冷伭艘话耄阏f協(xié)議無效，讓政府重來，那居民用氣怎么辦？公共服務(wù)誰來保障？

所以，如果協(xié)議只是存在一些瑕疵，而且可以通過補(bǔ)正的方式解決——比如本案中，濮陽市城管局后來與濮陽某燃?xì)夤竞灹搜a(bǔ)充協(xié)議，把“濮陽市規(guī)劃區(qū)”的范圍明確下來——那么，就應(yīng)當(dāng)盡可能維持協(xié)議的效力，讓各方繼續(xù)履行，而不是輕易宣告無效。

事實(shí)上，本案判決后，兩家燃?xì)夤靖髯园凑諏?shí)際經(jīng)營區(qū)域辦理了燃?xì)饨?jīng)營許可證，市場秩序已經(jīng)穩(wěn)定。如果法院當(dāng)初認(rèn)定后簽協(xié)議無效，反而會引發(fā)更大的混亂。

結(jié)語：

這個(gè)案子，給所有參與政府特許經(jīng)營項(xiàng)目的企業(yè)，上了深刻的一課：

第一，簽協(xié)議時(shí)，別嫌麻煩，把四至標(biāo)清楚。“濮陽市規(guī)劃區(qū)”這種模糊表述，就是給自己埋雷。東西南北各至哪條路、哪條河、哪個(gè)村，最好附上一張圖，清清楚楚、明明白白。否則，將來被人“侵入”了，你都說不清楚自己的地盤到底有多大。

第二，發(fā)現(xiàn)區(qū)域重疊，別急著喊“無效”。行政協(xié)議無效的標(biāo)準(zhǔn)極高，不是隨便什么瑕疵都能推倒重來。你得證明政府的行為“重大且明顯違法”——這個(gè)門檻，比普通合同無效高得多。

第三，看問題要有“時(shí)間軸”。本案中，華龍區(qū)某天然氣公司早在2010年就開始投資建設(shè)，比濮陽某燃?xì)夤竞瀰f(xié)議還早兩年。人家是先來的，只是手續(xù)后補(bǔ)。這種情況下，后簽的協(xié)議是對既成事實(shí)的確認(rèn)，而不是對在先權(quán)利的侵犯。

第四，法院對行政協(xié)議的態(tài)度是“能保就保”。因?yàn)樾姓f(xié)議背后是公共利益，是成千上萬居民用氣、用水的民生問題。只要協(xié)議還能履行、瑕疵還能補(bǔ)正，法院就傾向于讓它“活”下去，而不是輕易宣告“死”亡。

回過頭看濮陽某燃?xì)夤镜脑庥觯核麄冇X得自己被“一女二嫁”了，委屈；但從法律角度看，他們的委屈，很大程度上源于自己當(dāng)初的“模糊”。法治的邏輯從來都是：你有多清楚，就有多安全。模糊的約定，注定要在爭議中付出代價(jià)。