導讀：一家企業(yè)與政府簽了3000畝土地的開發(fā)協(xié)議，投了錢、填了土，項目卻遲遲沒進展。幾年后，政府把土地轉給了別的公司，還發(fā)函解除了協(xié)議。企業(yè)起訴要求賠償，法院卻說：協(xié)議自始無效，解除不解除都一樣。簽協(xié)議時沒走招投標、沒走招拍掛，這3000畝的大單，從一開始就注定是個空？

2013年4月，廣西桂平市的一家企業(yè)——某甲公司與桂平市政府簽訂了一份《項目建設合作協(xié)議》。協(xié)議約定：政府提供約3000畝土地，企業(yè)負責投資建設園區(qū)基礎設施、工業(yè)廠房、生活配套設施等，總投資約45億元。企業(yè)拿到土地后，三年內要引進20家高新技術企業(yè)，達到每畝150萬元的投資強度。

協(xié)議簽了，政府供了200畝地，企業(yè)付了4萬元設計費、10萬元填土費，填了一小部分土方。然后，項目就停擺了。

幾年后，政府將這200畝土地中的大部分，陸續(xù)出讓給了其他幾家公司。2021年，政府向某甲公司發(fā)出《解除通知》，以“項目建設無實質進展、構成違約”為由，解除了當年的協(xié)議。

某甲公司不服，起訴請求確認解除行為違法，并要求賠償損失230萬元。

1、協(xié)議性質：是民事合同還是行政協(xié)議

本案的第一個爭議點，是這份“合作協(xié)議”屬于民事合同還是行政協(xié)議。

廣西高院認定，雖然協(xié)議名為“合作協(xié)議”，但內容涉及政府提供土地、企業(yè)投資建設、引進企業(yè)、實現(xiàn)稅收等公共服務目標，屬于政府與社會資本合作協(xié)議，應當納入行政訴訟受案范圍。

這一認定，決定了案件的管轄法院和適用的法律規(guī)則。

2、協(xié)議效力：從一開始就是無效的

某甲公司主張，2020年部分土地已取得農用地轉用審批，協(xié)議應轉為有效。但法院審查后認為，協(xié)議存在根本性的法律缺陷，自始無效。

第一種分析路徑：如果協(xié)議是政府將工程發(fā)包給企業(yè)建設。

協(xié)議約定由某甲公司建設園區(qū)基礎設施、工業(yè)廠房等，屬于大型基礎設施工程。根據(jù)《招標投標法》第三條，關系社會公共利益、公眾安全的工程建設項目，必須進行招標。本案3000畝土地的平整工程、工業(yè)廠房建設，未經(jīng)任何招投標程序，直接發(fā)包給某甲公司，違反法律強制性規(guī)定，協(xié)議無效。

第二種分析路徑：如果協(xié)議是政府將土地使用權出讓給企業(yè)。

協(xié)議實質是讓某甲公司取得3000畝國有土地的使用權。根據(jù)國土資源部、監(jiān)察部2007年發(fā)布的《關于落實工業(yè)用地招標拍賣掛牌出讓制度有關問題的通知》，工業(yè)用地必須通過招標、拍賣、掛牌方式出讓。政府未經(jīng)招拍掛程序，直接以協(xié)議方式約定供地，同樣違反強制性規(guī)定，協(xié)議無效。

無論走哪條路，結論都一樣：協(xié)議無效。

3、協(xié)議無效的法律后果：自始無效，不存在解除問題

既然協(xié)議自始無效，就不存在“解除”的問題。法院可以直接確認協(xié)議無效，無需審查解除行為是否合法。某甲公司要求確認政府解除行為違法的訴訟請求，缺乏依據(jù)。

4、賠償問題：只支持實際損失，不支持預期收益

協(xié)議無效后，雙方都有過錯：政府未依法履行土地審批和供地程序；企業(yè)未按約定履行投資建設義務。因此，損失應當由雙方分擔。

某甲公司主張的230萬元損失，包括：設計費4萬元；填土費148萬余元；員工工資77萬余元；其他支出1萬余元。

法院審查后認為：設計費4萬元，政府愿意返還，予以支持。填土費10萬元（有合同和付款憑證的部分），予以支持。其余填土費無證據(jù)證明，不予認定。員工工資與企業(yè)其他業(yè)務難以區(qū)分，且無勞動合同等證據(jù)，不予認定。其他支出無證據(jù)，不予認定。預期收益等間接損失，因協(xié)議無效，不予支持。

最終，法院判決政府返還14萬元。某甲公司主張的鑒定申請，因土地已被政府重新平整、無法區(qū)分原填土量，不具備鑒定條件，不予支持。

5、最終判決：維持原判，協(xié)議無效

2023年，廣西高院作出二審判決：協(xié)議自始無效，不存在解除問題；政府返還14萬元；駁回某甲公司其他訴訟請求。

6、本案啟示：招商引資，不能繞過法律紅線

這起案件給地方政府和投資企業(yè)帶來三點重要警示：

第一，招商引資不能“先上車后補票”。涉及工程發(fā)包的，必須招投標；涉及土地出讓的，必須招拍掛。這是法律的紅線，繞不過去。

第二，協(xié)議無效，自始無效。即使事后部分土地補辦了手續(xù)，也不能改變協(xié)議簽訂時的違法性。投入的資金，可能血本無歸。

第三，賠償只認實際損失，不認預期收益。企業(yè)主張的填土費、設計費，有憑證的能賠；員工工資、辦公費用、招商引資收益，因缺乏直接關聯(lián)性或證據(jù)不足，賠不了。

3000畝土地、45億投資，聽起來是個大項目。但簽協(xié)議時沒走的程序，幾年后都要還回來。某甲公司投了十幾萬，拿回十四萬，不算太虧。但那些沒證據(jù)的填土費、說不清的員工工資、算不出的預期收益，都成了“沉默的成本”。

這個案子提醒所有參與招商引資的企業(yè)和政府：項目可以大，程序不能?。粎f(xié)議可以簽，紅線不能碰。