導(dǎo)讀：為應(yīng)對非洲豬瘟，城管局“特事特辦”引進(jìn)企業(yè)投資建設(shè)餐廚垃圾處理廠，承諾后續(xù)授予特許經(jīng)營權(quán)。企業(yè)投入上千萬元，項(xiàng)目運(yùn)行一年多后被叫停。投資打了水漂，政府該不該賠？河南高院的一紙裁定給出了明確答案。

2018年，非洲豬瘟疫情嚴(yán)峻。餐廚垃圾（泔水）飼喂生豬是主要傳播途徑之一，各地緊急部署餐廚垃圾集中收運(yùn)處置工作。三門峽市城管局面臨同樣的緊迫任務(wù)。但正規(guī)的餐廚垃圾處理項(xiàng)目，從立項(xiàng)、環(huán)評到招投標(biāo)、授予特許經(jīng)營權(quán)，周期漫長。疫情不等人。

怎么辦？城管局選擇了“特事特辦”。

經(jīng)協(xié)調(diào)，某公司被引入進(jìn)來。城管局下屬的環(huán)衛(wèi)處與該公司簽訂協(xié)議，無償提供21.481畝土地（使用期五年），用于建設(shè)餐廚垃圾處理廠。城管局向市領(lǐng)導(dǎo)提交“容錯(cuò)事項(xiàng)事前備案表”，明確該項(xiàng)目“邊建設(shè)邊完善手續(xù)”。

2018年12月，城管局發(fā)布通告，明確該公司為市區(qū)唯一取得餐廚垃圾收運(yùn)處置登記證的企業(yè)，禁止其他主體從事相關(guān)業(yè)務(wù)。政策保障、土地支持、排他性許可——企業(yè)信心滿滿，全力投入。平整土地、修建廠房、購買設(shè)備車輛，一切就緒。2019年初，項(xiàng)目正式運(yùn)營。每天，專用車輛穿梭于市區(qū)餐飲門店，收集餐廚垃圾運(yùn)回處理廠。環(huán)衛(wèi)處對收運(yùn)量進(jìn)行確認(rèn)蓋章，企業(yè)按流程規(guī)范運(yùn)行。

然而，一年后，問題浮現(xiàn)。城管局承諾的“完善手續(xù)”“招投標(biāo)授予特許經(jīng)營權(quán)”遲遲沒有下文。企業(yè)多次溝通，始終得不到明確答復(fù)。沒有正式特許經(jīng)營權(quán)，無法申請國家補(bǔ)貼，無法簽訂長期服務(wù)合同，運(yùn)營難以為繼。

2020年，在持續(xù)運(yùn)營14個(gè)月后，企業(yè)被迫停產(chǎn)。2024年，城管局在其官方平臺發(fā)布通告，將餐廚垃圾統(tǒng)一收運(yùn)處理權(quán)授予另一家公司。這意味著，企業(yè)的所有投入——廠房、設(shè)備、車輛、前期費(fèi)用——徹底淪為“沉沒成本”。

1、一審二審：政府應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償

企業(yè)提起訴訟，要求城管局補(bǔ)償投資損失。

一審法院認(rèn)為：城管局以“特事特辦”方式引進(jìn)企業(yè)投資，并承諾后續(xù)授予特許經(jīng)營權(quán)，企業(yè)基于此信賴進(jìn)行投資并實(shí)際運(yùn)營，城管局事后未履行承諾，導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)生實(shí)際投入損失，應(yīng)當(dāng)依據(jù)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則給予行政補(bǔ)償。

判決城管局補(bǔ)償企業(yè)實(shí)際投入損失281.89萬元，并支付相應(yīng)利息。城管局不服，提起上訴。二審法院維持原判。城管局仍不服，向河南高院申請?jiān)賹彙?/p>

2、再審焦點(diǎn)：政府該不該賠？賠多少？

城管局的再審理由，集中在三個(gè)層面。

第一，否認(rèn)特許經(jīng)營許可的存在。城管局稱，土地是免費(fèi)提供一年，不是五年；通告是為“今后的行政許可做準(zhǔn)備”，并非已經(jīng)授予許可；企業(yè)建設(shè)廠房沒有規(guī)劃許可證，投入不應(yīng)補(bǔ)償。

第二，否認(rèn)損失因果關(guān)系。城管局認(rèn)為，企業(yè)停止經(jīng)營是其自身原因，與城管局無關(guān)。

第三，質(zhì)疑補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。城管局稱，企業(yè)投資未經(jīng)合法審批，不應(yīng)按審計(jì)報(bào)告認(rèn)定的實(shí)際投入補(bǔ)償。

河南高院的審查意見，逐條駁回了這些理由。

3、法院說理：為什么必須補(bǔ)償

關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)膯栴}：

《行政許可法》第八條第二款規(guī)定：行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益需要，行政機(jī)關(guān)可以變更或者撤回行政許可，但由此給公民、法人造成財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三十九條規(guī)定：因政策調(diào)整損害特許經(jīng)營者預(yù)期利益的，應(yīng)當(dāng)給予公平合理補(bǔ)償。

本案中，城管局為履行城市餐廚垃圾管理職責(zé)，按照“特事特辦、邊建設(shè)邊完善手續(xù)”的原則引進(jìn)企業(yè)投資，承諾后續(xù)授予特許經(jīng)營權(quán)。企業(yè)基于此信賴進(jìn)行投入，項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行，承擔(dān)了社會責(zé)任。城管局事后未組織招標(biāo)、未授予經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致企業(yè)投資損失。根據(jù)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。

關(guān)于補(bǔ)償金額的認(rèn)定問題：

《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第十五條明確：法律、法規(guī)、規(guī)章未規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，一般在實(shí)際損失范圍內(nèi)確定補(bǔ)償數(shù)額；涉及公共資源配置、直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)市場準(zhǔn)入的，按照實(shí)際投入損失確定補(bǔ)償。

本案涉及的餐廚垃圾處理項(xiàng)目，正屬于公共資源配置、直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)。應(yīng)當(dāng)以企業(yè)實(shí)際投入損失作為補(bǔ)償依據(jù)。城管局曾委托三門峽市審計(jì)局對企業(yè)的投資情況進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)報(bào)告認(rèn)定的實(shí)際投入損失為281.89萬元。這份報(bào)告是城管局自己委托的，審計(jì)結(jié)論應(yīng)予采信。

至于企業(yè)建設(shè)廠房沒有規(guī)劃許可證的問題，法院指出：這正是“特事特辦”的結(jié)果——為應(yīng)對疫情緊急情況，城管局要求企業(yè)“邊建設(shè)邊完善手續(xù)”?，F(xiàn)以“無規(guī)劃許可”為由否定投入價(jià)值，有違誠信，也不符合“特事特辦”的初衷。

2025年，河南高院作出裁定：駁回三門峽市城管局的再審申請。

4、本案啟示：招商引資不是“一錘子買賣”

這起案件，為處理類似政府承諾引發(fā)的投資糾紛，提供了清晰的裁判規(guī)則：

第一，政府承諾具有法律約束力。

行政機(jī)關(guān)為履行公共管理職責(zé)，以“特事特辦”方式引進(jìn)企業(yè)投資，并承諾后續(xù)授予特許經(jīng)營權(quán)，企業(yè)基于該信賴進(jìn)行投入的，政府應(yīng)當(dāng)信守承諾。事后變卦，導(dǎo)致企業(yè)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政補(bǔ)償責(zé)任。

第二，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則不是空話。

《行政許可法》第八條確立的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，在本案中得到生動詮釋。政府不能以“當(dāng)時(shí)只是說說”“后來政策變了”為由一推了之。企業(yè)基于對政府的信任投入真金白銀，這份信任值得法律保護(hù)。

第三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)際投入損失為限。

涉及公共資源配置的特許經(jīng)營項(xiàng)目，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般按照實(shí)際投入損失確定，不包括預(yù)期利潤、可得利益。審計(jì)報(bào)告是認(rèn)定實(shí)際投入損失的主要依據(jù)，只要程序合法、結(jié)論公允，應(yīng)予采信。

第四，“特事特辦”不能成為事后賴賬的借口。

政府為應(yīng)對緊急情況，要求企業(yè)“邊建設(shè)邊完善手續(xù)”，這是基于公共利益的考量。事后不能反過來以“手續(xù)不全”為由否定投入價(jià)值，更不能以此推卸補(bǔ)償責(zé)任。否則，“特事特辦”就成了“先騙進(jìn)來再說”。

2018年，企業(yè)滿懷信心投入這場“特事特辦”的緊急任務(wù)。廠房建起來了，設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)起來了，餐廚垃圾日產(chǎn)日清，為疫情防控立下汗馬功勞。2024年，項(xiàng)目被另一家企業(yè)接手，原本的投入者，只能拿著法院判決書，追索那筆遲來的補(bǔ)償。

從“特事特辦”到“依法補(bǔ)償”，這起案件走了六年。六年里，企業(yè)沒有等來特許經(jīng)營權(quán)，沒有等來國家補(bǔ)貼，沒有等來持續(xù)運(yùn)營的機(jī)會。但它等來了一個(gè)判決——確認(rèn)政府應(yīng)當(dāng)為未履行的承諾“買單”。這份判決的意義，遠(yuǎn)不止281.89萬元。

它告訴所有與政府合作的企業(yè)：政府的承諾，不是“說說而已”；你的投入，不是“自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”。當(dāng)政府以公共利益之名要求你“特事特辦”時(shí)，你的信賴、你的投入、你的損失，法律都看在眼里。

它也告訴所有作出承諾的行政機(jī)關(guān)：招商引資不是“一錘子買賣”，事后的“變卦”要付出代價(jià)。即使項(xiàng)目因政策調(diào)整無法繼續(xù)，即使手續(xù)因“特事特辦”而未完善——只要企業(yè)基于對你的信任投入了，你就要為這份信任負(fù)責(zé)。

這就是信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，在2025年河南高院的這份裁定中，留下的最深刻的注腳。