導(dǎo)讀：政企合作項目常被視為推動地方發(fā)展的雙贏之舉，然而，當(dāng)合作遇阻、對簿公堂時，行政協(xié)議的復(fù)雜性與法律風(fēng)險便暴露無遺。一宗某市政府與中央企業(yè)下屬公司的開發(fā)合同糾紛，歷時多年，經(jīng)仲裁、行政訴訟多輪程序，最終以企業(yè)方訴求被駁回告終。

該案清晰地表明：在行政協(xié)議的訂立與履行中，不僅企業(yè)需嚴(yán)守約定，行政機關(guān)也必須恪守法定權(quán)限，任何試圖變相減免國家土地出讓收入的行為均屬無效。司法審查則嚴(yán)格遵循公共利益優(yōu)先原則，審慎認(rèn)定合同解除的合法性及損失賠償?shù)囊蚬P(guān)系，為規(guī)范政企合作提供了重要的法律標(biāo)尺。

1、案件脈絡(luò)：從百億藍圖到對簿公堂

2010年，某市政府與中國某水公司（央企）簽訂了《開發(fā)合同》，共同描繪了一幅宏偉藍圖：由該水公司投資不低于20億元，建設(shè)總占地約1300畝的旅游城項目。為落實項目，中國某水公司全額出資設(shè)立了項目公司——湖南某水公司。合同約定，某市政府負(fù)責(zé)完成土地征收、掛牌出讓等工作，并承諾將項目用地掛牌出讓所得的土地價款，以“等額資金”的形式劃付給湖南某水公司，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

項目初期進展似乎順利，湖南某水公司取得了約1030畝土地使用權(quán)，并建成了“水上樂園”部分。然而，自2014年起，形勢急轉(zhuǎn)直下。湖南某水公司向政府遞交報告，明確表示“已無資金及能力繼續(xù)后續(xù)建設(shè)”，并隨后提出了項目清算審計的請求，釋放出解除合作的強烈信號。盡管雙方進行了協(xié)商，但未能就合同解除及后續(xù)處理達成一致。

2017年9月，某市政府向中國某水公司及湖南某水公司發(fā)出《關(guān)于解除〈開發(fā)合同〉的通知》。此舉引發(fā)了連鎖反應(yīng)。中國某水公司方面先后嘗試仲裁與行政訴訟，主張市政府違約，要求確認(rèn)解除行為違法并索賠巨額損失。而市政府則堅稱解除合同合法合規(guī)。與此同時，湖南某水公司陷入破產(chǎn)清算，其資產(chǎn)（包括項目）由政府指定的某經(jīng)投公司接管。

糾紛的核心爭議就此聚焦：市政府的合同解除權(quán)是否合法？所謂“土地出讓金等額扶持”條款是否有效？項目資產(chǎn)接管程序是否正當(dāng)？

2、核心爭議：法律與合同條款的激烈碰撞

（1）解除之權(quán)：行政機關(guān)何時可以單方說“不”？

本案中，市政府解除合同的合法性是首要焦點。法院審查認(rèn)為，行政協(xié)議兼具“行政性”與“合同性”。在合同履行方面，可適用民事法律規(guī)范?！吨腥A人民共和國合同法》（本案適用當(dāng)時法律）第九十四條規(guī)定，一方明確表示或以行為表明不履行主要債務(wù)的，另一方可以解除合同。證據(jù)顯示，湖南某水公司自2014年起多次書面正式表示無資金、無能力繼續(xù)建設(shè)，并主動提出清算，這已構(gòu)成“明確表示不履行主要債務(wù)”。

在此情況下，作為協(xié)議一方的市政府，享有法定的合同解除權(quán)。其發(fā)出解除通知并依法送達，程序正當(dāng)。因此，市政府的解除行為并非違法行政，而是依法行使民事合同權(quán)利。企業(yè)后續(xù)的破產(chǎn)，根源在于其自身資金鏈斷裂、資不抵債，與市政府依法解除合同的行為之間缺乏法律上的因果關(guān)系。

（2）條款之效：“土地?fù)Q項目”式承諾為何淪為廢紙？

本案最具警示意義的，莫過于《開發(fā)合同》中“按土地價款劃付等額資金”這一條款的效力認(rèn)定。政府承諾將土地出讓金“返還”或“補貼”給企業(yè)，這在某些地方招商中曾被視為“優(yōu)惠政策”。然而，國家法律對此有明確禁令?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）等明確規(guī)定，土地使用權(quán)出讓金必須全部上繳財政，實行“收支兩條線”管理，任何地區(qū)和單位不得擅自減免或以各種形式（包括先征后返、補貼等）變相減免。

法院明確指出，國有土地使用權(quán)出讓收入是國家公共財產(chǎn)，屬于社會全體成員共享的公共利益，絕非地方政府可以隨意處分的“私產(chǎn)”。合同中關(guān)于等額劃付的約定，實質(zhì)上構(gòu)成了變相減免土地出讓收入，其目的是以土地收益補貼企業(yè)投資，這種行為嚴(yán)重違背法律的強制性規(guī)定，損害國家利益和社會公共利益。因此，該條款自始無效。

盡管在履行中，當(dāng)?shù)毓芪瘯斦执_實向企業(yè)撥付了數(shù)億元資金，但這只能視為政府基于無效條款作出的給付，無法改變條款本身違法無效的性質(zhì)，政府甚至有權(quán)追回相關(guān)款項。這對熱衷于以“土地優(yōu)惠”作為談判籌碼的地方政府與深信此類承諾的企業(yè)，都是一記響亮的法律警鐘。

（3）接管之辯：項目易主是否于法有據(jù)？

關(guān)于項目資產(chǎn)被某經(jīng)投公司接管的行為，法院審查后亦認(rèn)定其合法性。在湖南某水公司明確表示無力繼續(xù)、并提出希望政府回購或合作開發(fā)的背景下，其于2015年向政府指定的某經(jīng)投公司移交了資產(chǎn)，且此后未再參與經(jīng)營，也未對接管提出異議。這一系列行為可以被認(rèn)定為湖南某水公司以實際行動同意了項目接管安排。在后續(xù)的破產(chǎn)清算程序中，接管方支付的價款也納入了破產(chǎn)財產(chǎn)進行分配，保障了債權(quán)人利益。因此，中國某水公司主張政府接管行為違法，未能獲得法院支持。

3、裁判啟示：司法如何劃定政企合作的法律紅線

（1）司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：公共利益是不可逾越的底線

本案的裁判思路鮮明地體現(xiàn)了行政協(xié)議司法審查的特殊性。法院不僅審查契約是否被遵守，更著重審查行政行為是否超越權(quán)限、是否損害公共利益。在合同解除問題上，法院嚴(yán)格依據(jù)事實和法律，認(rèn)定企業(yè)違約在先，政府解約合法。而在合同條款效力問題上，則堅決以國家強制性規(guī)定和公共利益作為最高判斷標(biāo)準(zhǔn)，否定了違法“優(yōu)惠”條款的效力。這宣示了一個基本原則：政企合作必須在法律框架內(nèi)進行，任何企圖通過協(xié)議規(guī)避國家法律、損害公共利益的條款，都無法得到司法庇護。

（2）損失賠償原則：因果關(guān)系是索賠成敗的關(guān)鍵

中國某水公司提出的巨額賠償請求為何被駁回？關(guān)鍵在于其無法證明損失與政府行為之間存在法律上的直接因果關(guān)系。行政訴訟中，原告對其主張的損失及因果關(guān)系負(fù)有舉證責(zé)任。本案中，項目的停滯和企業(yè)的困境，根源在于企業(yè)自身資金斷鏈、喪失履約能力，這發(fā)生在政府解除合同之前。政府的解約行為是對企業(yè)違約狀態(tài)的合法回應(yīng)，而非導(dǎo)致企業(yè)損失的原因。企業(yè)的破產(chǎn)更是其自身經(jīng)營和財務(wù)狀況的結(jié)果。因此，法院認(rèn)定損失與政府被訴行為無關(guān)，索賠自然無法成立。

4、風(fēng)險防范：邁向更規(guī)范、更可持續(xù)的政企合作

（1）給政府的警示：誠信守法與程序正當(dāng)缺一不可

嚴(yán)守法律底線：必須徹底摒棄“以土地?fù)Q項目”、“稅收返還”、“財政補貼”等變相減免土地出讓收入的違法承諾。招商引資的優(yōu)惠政策必須在法律允許的范圍內(nèi)設(shè)計，例如改善營商環(huán)境、提高行政效率、依法給予產(chǎn)業(yè)扶持等，而非在國有土地收益上做文章。

規(guī)范協(xié)議文本：簽訂行政協(xié)議前，必須進行嚴(yán)格的合法性審查，確保每一條款都不與法律法規(guī)的強制性規(guī)定相抵觸。協(xié)議權(quán)利義務(wù)應(yīng)明確具體，減少模糊空間。

審慎行使解除權(quán)：當(dāng)相對人違約時，行政機關(guān)應(yīng)固定其違約證據(jù)，遵循告知、協(xié)商等程序，最后再依法定程序行使解除權(quán)，并留存好送達憑證，確保行為全過程經(jīng)得起司法檢驗。

（2）給企業(yè)的忠告：合規(guī)經(jīng)營與風(fēng)險自擔(dān)是立身之本

甄別“優(yōu)惠”陷阱：對于政府提出的各類“優(yōu)惠”承諾，尤其是涉及土地、稅收、財政補貼的，應(yīng)聘請專業(yè)法律團隊進行嚴(yán)格合規(guī)審查，警惕其中可能存在的法律無效風(fēng)險。不能將商業(yè)成功的希望寄托于違法的“政策紅利”上。

評估自身實力：量力而行，審慎評估大型長期項目的資金需求和自身持續(xù)投入能力，避免過度擴張導(dǎo)致履約不能。

善用法律武器：當(dāng)認(rèn)為政府違約時，應(yīng)明確法律路徑。注意行政協(xié)議糾紛中仲裁與行政訴訟的銜接問題（本案中仲裁協(xié)議后被確認(rèn)無效）?？蓛?yōu)先通過協(xié)商、行政復(fù)議等途徑解決，必要時果斷提起行政訴訟，但必須準(zhǔn)備好扎實的證據(jù)，特別是能證明損失與政府違法行為存在因果關(guān)系的證據(jù)。

結(jié)語：這起案件絕非簡單的合同糾紛，它是一次深刻的法治課。它告誡地方政府，手中的權(quán)力與公共資源必須依法行使與處置，誠信政府建設(shè)離不開對法律每一條紅線的敬畏。它也警示市場主體，政企合作中真正的“定心丸”不是一紙可能無效的優(yōu)惠承諾，而是法律框架下的清晰規(guī)則與自身堅實的履約能力。