導(dǎo)讀：在行政協(xié)議履行過程中，行政機(jī)關(guān)對(duì)其約定條款所作的職權(quán)解釋，對(duì)協(xié)議各方具有法律約束力。人民法院經(jīng)審查后，可結(jié)合實(shí)際情況，將此作為認(rèn)定協(xié)議內(nèi)容與雙方權(quán)利義務(wù)的重要依據(jù)。這一原則在一宗涉及工業(yè)用地與商住綜合用地性質(zhì)認(rèn)定的土地出讓合同糾紛中，得到了鮮明體現(xiàn)。

1、案情回溯：一宗土地出讓引發(fā)的持久爭議

（1）土地出讓與合同簽訂

2004年1月13日，萍鄉(xiāng)市土地收購儲(chǔ)備中心受萍鄉(xiāng)市肉類聯(lián)合加工廠委托，經(jīng)市國土資源局（以下簡稱“市國土局”）批準(zhǔn)，發(fā)布國有土地使用權(quán)掛牌出讓公告。公告明確，將于當(dāng)年1月30日至2月12日公開出讓TG-0403號(hào)地塊，該地塊位于萍鄉(xiāng)市安源區(qū)后埠街萬公塘，面積23173.3平方米，土地用途規(guī)劃為商住綜合用地，并特別注明“冷藏車間維持現(xiàn)狀”，容積率2.6，土地使用年限50年。

2006年2月12日，亞鵬房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱“亞鵬公司”）以768萬元的價(jià)格競得該地塊。隨后，雙方于2月21日正式簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》。合同再次確認(rèn)出讓宗地用途為“商住綜合用地”，并重申“冷藏車間維持現(xiàn)狀”，出讓金總額為768萬元。

然而，問題的伏筆已然埋下。2006年3月2日，市國土局向亞鵬公司頒發(fā)了兩個(gè)國有土地使用證。其中，萍國用（2006）第43750號(hào)土地證記載的地類為“工業(yè)”，使用權(quán)面積8359平方米（即冷藏車間所占部分）；萍國用（2006）第43751號(hào)土地證記載的地類則為“商住綜合用地”。亞鵬公司對(duì)此提出異議，認(rèn)為“冷藏車間維持現(xiàn)狀”應(yīng)理解為維持其冷藏使用功能，而非維持工業(yè)用地性質(zhì)，故要求將第43750號(hào)土地證的地類更正為“商住綜合用地”。這一要求遭到市國土局的拒絕。

轉(zhuǎn)折出現(xiàn)在2012年7月30日。萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局針對(duì)該地塊出具復(fù)函，明確指出：“TG-0403號(hào)國有土地使用權(quán)面積23173.3平方米（含冷藏車間）的用地性質(zhì)是商住綜合用地”，同時(shí)說明“冷藏車間約7300平方米暫時(shí)保留使用功能，未經(jīng)批準(zhǔn)不得拆除”。此復(fù)函為后續(xù)爭議的解決提供了關(guān)鍵依據(jù)。

（2）核心爭議：合同條款的歧義解讀

本案的爭議焦點(diǎn)高度集中于對(duì)出讓合同及公告中“冷藏車間維持現(xiàn)狀”這一條款的理解。亞鵬公司主張，該條款旨在要求競得人保留冷藏車間的建筑及其制冷使用功能，不得隨意拆除或改變其用途，但這并不改變該部分土地作為整體商住綜合用地的一部分的性質(zhì)。其支付的全部出讓金768萬元，系針對(duì)整個(gè)商住綜合用地地塊。

市國土局則堅(jiān)持認(rèn)為，“維持現(xiàn)狀”意味著冷藏車間所占土地在出讓時(shí)即以獨(dú)立的“工業(yè)”地類性質(zhì)出讓，亞鵬公司正是按此工業(yè)用地價(jià)格繳納的相應(yīng)部分出讓金。因此，若要將該部分土地用途變更為商住，必須補(bǔ)繳土地出讓金差價(jià)。

從法律視角審視，行政協(xié)議強(qiáng)調(diào)誠實(shí)信用與平等自愿。萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局作為城市規(guī)劃的法定主管部門，在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)原地塊用地性質(zhì)作出的正式復(fù)函，具有法律效力。該解釋與最初的掛牌出讓公告內(nèi)容完全一致，符合實(shí)際情況與法律規(guī)定。因此，“維持現(xiàn)狀”的解釋必須置于整個(gè)合同的背景和目的之下。

既然整體地塊的規(guī)劃及合同約定用途均為商住綜合用地，“維持現(xiàn)狀”更合理的解釋應(yīng)是維持建筑物的物理狀態(tài)和使用功能，而非孤立地維持一個(gè)與整體規(guī)劃相悖的工業(yè)用地性質(zhì)。市國土局將部分土地割裂認(rèn)定為工業(yè)用地的觀點(diǎn)，缺乏合同整體解釋和規(guī)劃依據(jù)的支撐。

2、司法裁判：捍衛(wèi)契約精神與行政誠信

（1）一審法院：支持更正，撤銷補(bǔ)繳決定

2014年4月23日，江西省萍鄉(xiāng)市安源區(qū)人民法院作出一審判決。法院認(rèn)為，TG-0403號(hào)地塊從出讓公告到出讓合同，均明確記載為“商住綜合用地”，萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局的復(fù)函也再次予以確認(rèn)。市國土局主張其中部分土地為工業(yè)用地，證據(jù)不足。亞鵬公司已依約支付全部土地出讓金，履行了合同義務(wù)。市國土局在缺乏事實(shí)與法律依據(jù)的情況下，要求亞鵬公司補(bǔ)交巨額土地出讓金，違背了行政協(xié)議應(yīng)遵循的誠實(shí)信用原則。

因此，法院判決：一、責(zé)令市國土局在判決生效后九十日內(nèi)，對(duì)萍國用（2006）第43750號(hào)國有土地使用證上8359.1平方米的土地用途依法更正為商住綜合用地；二、撤銷市國土局要求亞鵬公司補(bǔ)交208.36萬元土地出讓金的決定。一審判決深刻指出，在受讓方已履行付款義務(wù)且合同約定明確的前提下，行政機(jī)關(guān)單方提出的補(bǔ)繳要求不具備合法性。

（2）二審終審：強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的履約責(zé)任

市國土局不服一審判決，提出上訴。2014年8月15日，江西省萍鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院作出終審判決，駁回上訴，維持原判。二審法院在判決中著重闡述了行政協(xié)議的性質(zhì)與履行原則。法院指出，國有土地使用權(quán)出讓合同屬于行政協(xié)議，一經(jīng)依法簽訂，即對(duì)行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人均具有法律約束力。行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或行政管理目標(biāo)訂立協(xié)議后，必須恪守誠實(shí)信用原則，嚴(yán)格履行約定，非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得在協(xié)議約定之外為相對(duì)人增設(shè)義務(wù)，或單方變更、解除協(xié)議。

本案中，規(guī)劃主管部門已對(duì)土地性質(zhì)作出明確解釋，市國土局仍堅(jiān)持已見并要求補(bǔ)繳出讓金，其行為既違反了合同約定，也損害了政府的誠信形象。終審判決強(qiáng)化了行政協(xié)議的法律約束力，凸顯了司法機(jī)關(guān)在督促行政機(jī)關(guān)守信踐諾、保障公民法人合法權(quán)益方面的關(guān)鍵作用。

3、案例啟示：走向更誠信與規(guī)范的土地治理

（1）深化行政協(xié)議中的“平等自愿”原則

行政協(xié)議雖具有行政管理的屬性，但其訂立與履行的根基在于協(xié)商一致與平等自愿。本案中，市國土局在簽約后，試圖依據(jù)自身對(duì)條款的單方解釋追加相對(duì)人的金錢義務(wù)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)平等自愿原則的背離。類似情形在實(shí)踐中并不鮮見，例如某些地方政府在招商引資中承諾優(yōu)惠政策，事后卻以政策調(diào)整為由拒絕兌現(xiàn)，嚴(yán)重挫傷市場主體的投資信心與政府公信力。

司法審查是糾正此類行為、保障相對(duì)人權(quán)益的核心防線。本案兩級(jí)法院的判決清晰地表明，法院將對(duì)行政協(xié)議的合法性、合理性以及行政機(jī)關(guān)的履約行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為偏離契約精神時(shí)，司法權(quán)將予以矯正，確保協(xié)議雙方，尤其是處于相對(duì)弱勢的公民、法人一方，其合法權(quán)利不受行政權(quán)的不當(dāng)侵害。這要求行政機(jī)關(guān)必須從根本上轉(zhuǎn)變觀念，將行政協(xié)議的相對(duì)方視為平等的合作者而非單純的管理對(duì)象。

（2）以個(gè)案審視政府公信力與程序完善

本案爭議的產(chǎn)生及行政機(jī)關(guān)的敗訴，對(duì)政府形象造成的負(fù)面影響不容忽視。市國土局在已有明確規(guī)劃意見的情況下，仍固守己見，導(dǎo)致糾紛發(fā)生并最終敗訴，這一過程消耗了行政與司法資源，也損害了企業(yè)在當(dāng)?shù)赝顿Y的信心與安全感。政府公信力建立在每一份承諾的兌現(xiàn)、每一次行為的合法合規(guī)基礎(chǔ)之上。在土地出讓這類涉及重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)的言行是否一致，直接關(guān)系到市場環(huán)境的公平性與可預(yù)期性。

為避免重蹈覆轍，必須從源頭完善土地出讓與管理程序：

條款明確化：在出讓公告、出讓合同等法律文件中，務(wù)必使用清晰、無歧義的表述。對(duì)于諸如“維持現(xiàn)狀”等可能產(chǎn)生多種理解的措辭，應(yīng)通過備注、釋義條款等方式明確其具體含義，避免日后爭議。

決策協(xié)同化：國土資源、規(guī)劃、建設(shè)等職能部門在土地管理過程中應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，確保從規(guī)劃定位到土地出讓、登記發(fā)證各環(huán)節(jié)信息一致、依據(jù)統(tǒng)一，杜絕“政出多門”、互相矛盾。

過程透明化與監(jiān)督剛性化：涉及土地性質(zhì)認(rèn)定、出讓金核定等重大事項(xiàng)，應(yīng)充分論證，依法公開相關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，需強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，對(duì)因不履行協(xié)議或隨意解釋條款給相對(duì)人造成損失的行為，追究相應(yīng)責(zé)任。

結(jié)語：這起由“冷藏車間維持現(xiàn)狀”引發(fā)的訴訟，遠(yuǎn)超出一宗普通合同糾紛的意義。它如同一面鏡子，照見了行政權(quán)力運(yùn)行中可能存在的任性，也彰顯了法治與誠信原則在約束權(quán)力、保障權(quán)利上的決定性力量。它警示行政機(jī)關(guān)，手中的公章與紙上的契約同等沉重，唯有將誠信奉為圭臬，將法律尊為準(zhǔn)繩，才能真正構(gòu)建起穩(wěn)定、公平、可預(yù)期的營商環(huán)境，鑄就堅(jiān)不可摧的政府公信力。土地出讓合同的每一個(gè)字句，都應(yīng)是政府誠信的背書，而非日后爭議的伏筆。