導讀：法律是不斷變化的，每年都有大量舊法廢止、新法生效。本文主要從實務層面介紹了行政處罰中法律適用問題，借此提醒大家，當政府部門作出行政處罰時，我們應當關注自身行為與政府部門法律適用上的關系，是否存在新舊法律過渡的特殊情形、根據舊法是否屬于違法行為以及新舊處罰內容孰輕孰重等問題，為后續(xù)維權打下基礎。

行政處罰是指政府及各部門依法對違反行政法規(guī)范又未構成犯罪的人進行行政制裁的行為。對于新舊法律過渡階段發(fā)現的行為，政府部門應當如何適用法律進行行政處罰呢？

這里我們要區(qū)分行為本身是否具有法律評價上的連續(xù)性或者持續(xù)性。一個行為不具有法律上的連續(xù)性或者持續(xù)性，指的是該行為實施完畢即告終結。比如未經審批建設房屋，雖然建房行為對土地、規(guī)劃造成的影響一直持續(xù)，但這種持續(xù)性是行為后果的持續(xù)而不是行為本身的持續(xù)，認定行為后果持續(xù)性解決的是政府部門追溯時效的問題，故不能將建房行為認定為連續(xù)性或持續(xù)性行為。

再比如，未經批準排放污水，只要對產生污水的設備設施持續(xù)利用，排污行為便會持續(xù)，故宜將排污行為認定為連續(xù)性或持續(xù)性行為。

對非連續(xù)性、持續(xù)性行為的法律適用——從舊兼從輕

法不溯及既往原則是法理上恒定的原則，要求不能用后實施的法律去規(guī)范先前的違法行為，因為人們不可能在過去就能預知未來的法律規(guī)定。用事后創(chuàng)設出來的規(guī)定約束和懲罰事前的行為，與法治精神相悖。

同時《立法法》確定了法不溯及既往、允許有利溯及的一般原則，《刑法》進一步明確從舊兼從輕的原則。而行政處罰同樣具有制裁性，應結合立法法“為更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益”的精神，參照適用刑法從舊兼從輕的規(guī)定，在一定程度上認可新法的溯及力。

《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》

第三條

關于新舊法律規(guī)范的適用規(guī)則根據行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但下列情形除外：

（1）法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的；

（2）適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的；

（3）按照具體行政行為的性質應當適用新法的實體規(guī)定的。

該規(guī)定確立了司法審判實務中，實體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，但適用新的執(zhí)法依據對保護行政相對人的合法權益更為有利的，應適用新法。

故對一個行為實施行政處罰，原則上適用舊法，但如果新法不認為是違法或者處罰較輕的，應適用新法。

例如，王某于2001年在城市規(guī)劃區(qū)內未經審批建設房屋，現在城管部門擬對其進行行政處罰。根據《城市規(guī)劃法》（1990年實施）規(guī)定，王某房屋嚴重影響城市規(guī)劃的才會被處以限期拆除處罰；而根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008年實施）規(guī)定，王某房屋即使未嚴重影響城市規(guī)劃也可被處以限期拆除處罰，且可并處罰款。可見，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的處罰較之《城市規(guī)劃法》重，在此情況下就應當適用《城市規(guī)劃法》進行處罰。

對連續(xù)性、持續(xù)性行為的法律適用——從新兼從輕

連續(xù)性、持續(xù)性行為發(fā)生在新舊法交替階段，即行為開始于新法生效之前而持續(xù)至新法生效之后，跨越新舊兩部法，這種情形我們稱為“跨法持續(xù)行為”。

跨法持續(xù)行為如果違法，在處理時適用舊法，會導致舊法的法律效力延伸至廢止后，違反“新法優(yōu)于舊法”原則；而適用新法，又與“法不溯及既往”原則相抵觸，且如果跨法持續(xù)行為主要發(fā)生在舊法有效期內時，僅適用新法也可能產生不合理的處理結果；如果“分段適用”，即在行為的各階段適用當時有效的法，表面上顧及了新舊法律各自的有效期，但將本應評價為一個連續(xù)或繼續(xù)的行為機械地分割為數個行為并進行處罰，違反一事不再罰原則。

拆遷律師總結了一些司法審判案例，目前審判實務觀點認為，對于跨法持續(xù)行為，原則上適用心法，但應結合違法行為的具體情節(jié)，由政府部門在處理中合理行使自由裁量權，適度從輕。這樣的做法既符合法不溯及既往的例外規(guī)定，而在特定情況下適度從輕，也能防止單純適用新法可能帶來的處理過重的情況。

例如，李某自上世紀80年代開始建設養(yǎng)殖場并持續(xù)至今，但未建設配套環(huán)境保護設施，其養(yǎng)殖行為跨越《建設項目環(huán)境保護管理條例》未實施、實施到修訂的三個階段，但主要發(fā)生在《建設項目環(huán)境保護管理條例》實施及修訂前?！督ㄔO項目環(huán)境保護管理條例》于1998年實施，并于2017年修改。

《建設項目環(huán)境保護管理條例》（1998年版）對此的處罰規(guī)定為“責令停止生產或者使用”，罰款并非必要處罰內容，且其最大幅度不超過10萬元?！督ㄔO項目環(huán)境保護管理條例》（2017年版）修改后的處罰內容為“責令限期改正”并處20萬元至100萬元罰款。對比修改前后內容可知，新規(guī)定較之舊規(guī)定明顯加重。故政府部門不能當然處以20萬元罰款，而應當酌情裁量，結合實際情況，從輕處罰。

法律是不斷變化的，每年都有大量舊法廢止、新法生效。本文主要從實務層面介紹了行政處罰中法律適用問題，借此提醒大家，當政府部門作出行政處罰時，我們應當關注自身行為與政府部門法律適用上的關系，是否存在新舊法律過渡的特殊情形、根據舊法是否屬于違法行為以及新舊處罰內容孰輕孰重等問題，為后續(xù)維權打下基礎。