摘要：任何法律規(guī)則都有現(xiàn)實(shí)的局限性，在包羅萬(wàn)象、紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)面前，法律規(guī)則的缺陷無(wú)法回避地真實(shí)存在，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱“信息公開條例”)實(shí)施六年多以來，由于人們的高度重視及我國(guó)行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來存在的權(quán)本位思想，以及現(xiàn)實(shí)中不同利益主體對(duì)信息公開條例理解的差異，還有條例本身的有限性，再加上信息公開作為一種新型的模式出現(xiàn)在人們的生活中，在信息公開條例實(shí)施與運(yùn)用的過程中，沖突與緊張也是必然存在的。

關(guān)鍵詞：政府信息 依申請(qǐng)公開

2007年1月17日國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過了信息公開條例，自2008年5月1日起施行。信息公開條例第一條規(guī)定，為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，制定本條例。信息公開條例的制定，出發(fā)點(diǎn)是要加速政府的信息公開透明度，保障公民、法人或其他組織依法向政府獲得其應(yīng)當(dāng)獲得的信息，并希望通過信息公開促進(jìn)政府依法執(zhí)政，推進(jìn)法治政府的建設(shè)。

信息公開條例規(guī)定了行政機(jī)關(guān)主動(dòng)進(jìn)行信息公開及依申請(qǐng)進(jìn)行公開兩種方式。對(duì)于涉及公民、法人或者其他組織切身利益、需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的、反映行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等信息均是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的內(nèi)容;除行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息，此屬依申請(qǐng)公開。信息公開條例第二十三條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見;第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。這就以明文規(guī)定的形式確立了信息公開以公開為原則，不公開為例外。

信息公開條例實(shí)施以來，在實(shí)踐中也產(chǎn)生過各種各樣的問題與爭(zhēng)議，包括行政機(jī)關(guān)不履行公開職責(zé)、違法答復(fù)等爭(zhēng)議，這些爭(zhēng)議主要體現(xiàn)在依申請(qǐng)公開方面，集中表現(xiàn)為如下幾類：

其一、行政機(jī)關(guān)對(duì)于申請(qǐng)人之申請(qǐng)置之不理，超過法定期限不進(jìn)行公開。現(xiàn)實(shí)中，在申請(qǐng)人依法向行政機(jī)關(guān)提起政府信息公開申請(qǐng)，而行政機(jī)關(guān)卻在法定期限內(nèi)不理不睬，置申請(qǐng)人的合法權(quán)益于不顧，行政機(jī)關(guān)的這種拒絕提供或者逾期不予答復(fù)的行為已構(gòu)成行政不作為，侵犯了申請(qǐng)人的知情權(quán)。

其二、行政機(jī)關(guān)以其他行政機(jī)關(guān)代為答復(fù)而變相不履行公開責(zé)任。實(shí)踐中，經(jīng)常見到相關(guān)行政機(jī)關(guān)在答辯中稱其他機(jī)關(guān)已經(jīng)答復(fù)，本機(jī)關(guān)無(wú)需再答復(fù)的辯解，這樣的辯解同樣是在回避其自身責(zé)任。

其三、行政機(jī)關(guān)以申請(qǐng)人所要求的信息不存在為由不履行信息公開職責(zé)。這是行政機(jī)關(guān)最貫用的手法。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為沒有申請(qǐng)人要求的信息就不需要進(jìn)行答復(fù)，這是對(duì)信息公開條例最錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。

其四、行政機(jī)關(guān)在政府信息公開期限內(nèi)要求申請(qǐng)人提供無(wú)關(guān)的補(bǔ)充材料，以增加申請(qǐng)人的義務(wù)來達(dá)到不公開的目的。越來越多的案件出現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)要求申請(qǐng)額外提供補(bǔ)充材料，課以更重的責(zé)任，使得申請(qǐng)人陷入無(wú)法提供材料的局面，更有甚者，針對(duì)同一申請(qǐng)人的同一份政府信息公開申請(qǐng)連續(xù)多次要求補(bǔ)正。

其五、行政機(jī)關(guān)以其不具有相應(yīng)職權(quán)為由不履行公開職責(zé)。這類不公開的理由也屢見不鮮，其實(shí)很多情況下都是行政機(jī)關(guān)以掩耳盜鈴式不履行公開職責(zé)的違法行為。

其六、行政機(jī)關(guān)提供的政府信息不符合申請(qǐng)人要求的內(nèi)容情形也比比皆是。行政機(jī)關(guān)不公開自有其不公開的一套理由，但如果公開的內(nèi)容避重就輕，不完整、不全面公開，當(dāng)然也就不符合申請(qǐng)人的要求。

自信息公開條例實(shí)施以來，筆者也曾聽到其他同行稱這是一部看上去很美的法規(guī)，立法的本意是好的，而法律規(guī)則在實(shí)施過程中遭遇到現(xiàn)實(shí)沖突也是在所難免，但這種沖突最不應(yīng)該出現(xiàn)在法律適用本身之外。政府信息，信息公開條例解釋為指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。既然是行政機(jī)關(guān)制作并保存的信息，那么在申請(qǐng)人的申請(qǐng)符合要求的情況下，就應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行公開，但現(xiàn)實(shí)情況下，申請(qǐng)人的信息公開申請(qǐng)卻屢遭阻礙。究其原因，有對(duì)法律規(guī)則不熟悉不理解的因素，當(dāng)然也有行政機(jī)關(guān)不適應(yīng)公開信息的因素，但我們無(wú)須深究其原因，筆者想多費(fèi)一點(diǎn)筆墨的是，當(dāng)出現(xiàn)前述各類情形時(shí)，該以如何應(yīng)對(duì)。

信息公開條例以及2011年8月13日施行的《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“若干規(guī)定”)，都明確規(guī)定了關(guān)于申請(qǐng)人在信息公開申請(qǐng)過程中權(quán)益被侵害的救濟(jì)途徑。

一是，舉報(bào)。信息公開條例第三十三條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報(bào)。收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理。

二是，行政復(fù)議。信息公開條例第三十三條第二款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

三是，行政訴訟。若干規(guī)定也明確了可以提起行政訴訟的情形。

提起行政復(fù)議或行政訴訟是啟動(dòng)法律程序的手段，在行政復(fù)議或行政訴訟階段，針對(duì)前述六類情形該如何應(yīng)對(duì)，現(xiàn)筆者從法律法規(guī)及相關(guān)司法解釋中對(duì)法律規(guī)則的運(yùn)用，并結(jié)合實(shí)踐案例作一粗淺分析：

第一，針對(duì)行政機(jī)關(guān)超過法定期限內(nèi)不履行信息公開職責(zé)的不作為行為，信息公開條例第二十四條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開申請(qǐng)，能夠當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以答復(fù)。行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起十五個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù);如需延長(zhǎng)答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，并告知申請(qǐng)人，延長(zhǎng)答復(fù)的期限最長(zhǎng)不得超過十五個(gè)工作日。申請(qǐng)公開的政府信息涉及第三方權(quán)益的，行政機(jī)關(guān)征求第三方意見所需時(shí)間不計(jì)算在本條第二款規(guī)定的期限內(nèi)。也就是說，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到申請(qǐng)人的政府信息公開申請(qǐng)之日起十五個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)，如行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)，不在法定期限內(nèi)進(jìn)行答復(fù)，就違反信息公開條例的規(guī)定。即便需要延長(zhǎng)答復(fù)期的，也應(yīng)當(dāng)將延長(zhǎng)情況告知申請(qǐng)人。一句話，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息。

第二，行政機(jī)關(guān)以其他機(jī)關(guān)已答復(fù)為借口不履行其本身的職責(zé)，是依法無(wú)據(jù)的。根據(jù)信息公開條例的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在收到申請(qǐng)人的政府信息公開申請(qǐng)之日起在法定期限內(nèi)不進(jìn)行答復(fù)，就是違法。所謂行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循主體合法、程序合法、內(nèi)容合法、權(quán)限合法等原則，既然信息公開條例對(duì)行政機(jī)關(guān)履行信息公開答復(fù)有明確的規(guī)定，那么行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)信息公開條例的相關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的職責(zé)。

筆者曾代理的一起發(fā)生在江蘇省某市的行政案件，基于案情需要，申請(qǐng)人向某政府和某國(guó)土資源局申請(qǐng)了政府信息公開，但某市政府超越法定期限不予答復(fù)，在行政復(fù)議過程中，某市政府就是以其他行政機(jī)關(guān)已答復(fù)為借口來逃避其職責(zé)的，其答辯理由是已與某市國(guó)土資源局進(jìn)行了溝通，要求某市國(guó)土資源局調(diào)查核實(shí)，最后由某市國(guó)土資源局進(jìn)行答復(fù)，因此其已履行職責(zé)，更可笑的是，復(fù)議機(jī)關(guān)作出了駁回原告行政復(fù)議的決定，申請(qǐng)人不服，依法提起了行政訴訟，在訴訟過程中，申請(qǐng)人指出，某市政府所謂的由市國(guó)土資源進(jìn)行統(tǒng)一答復(fù)，是站不住腳的，申請(qǐng)人是要求某市政府進(jìn)行答復(fù)，而某市政府違法沒有答復(fù)是不容置疑的事實(shí)，至于其他機(jī)關(guān)是否答復(fù)，與某市政府是否履行其應(yīng)當(dāng)履行的信息公開職責(zé)之間根本毫無(wú)關(guān)聯(lián)，退一萬(wàn)步講，即便某市政府責(zé)成其他行政機(jī)關(guān)進(jìn)行答復(fù)，某市政府也應(yīng)當(dāng)書面告知申請(qǐng)人答復(fù)事項(xiàng)進(jìn)行轉(zhuǎn)移的情況。申請(qǐng)人認(rèn)為，某市政府以其他單位已進(jìn)行答復(fù)來回避自身不履行信息公開的行為，是沒有任何法律依據(jù)的辯解。最終，某市中級(jí)人民法院采納了申請(qǐng)人觀點(diǎn)，判令某政府在收到判決之日起十五個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行答復(fù)。

第三，政府信息不存在不能成為行政機(jī)關(guān)不依法進(jìn)行答復(fù)的法定理由。信息公開條例第二十一條明確規(guī)定，(一)屬于公開范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人獲取該政府信息的方式和途徑;(二)屬于不予公開范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人并說明理由;(三)依法不屬于本行政機(jī)關(guān)公開或者該政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人，對(duì)能夠確定該政府信息的公開機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人該行政機(jī)關(guān)的名稱、聯(lián)系方式;(四)申請(qǐng)內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充。根據(jù)信息公開條例第二十一條第(三)項(xiàng)的規(guī)定，即使申請(qǐng)人所申請(qǐng)的信息不存在，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)依法履行告知義務(wù)并說明理由，而作為享有政府行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)明知信息公開條例有相關(guān)規(guī)定，卻漠視申請(qǐng)人作為行政相對(duì)人的知情權(quán)，拒不告知，實(shí)質(zhì)上是將申請(qǐng)人的知情權(quán)置于懸而不決的地步，這種不作為的行為當(dāng)然違法，侵犯信息不對(duì)稱的行政相對(duì)人一方的合法權(quán)益。因此，政府信息不存在不能成為行政機(jī)關(guān)不依法進(jìn)行答復(fù)的法定理由。

第四，信息公開條例第二十一條第(四)項(xiàng)明確規(guī)定，申請(qǐng)內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充。筆者認(rèn)為對(duì)本條的理解應(yīng)限定在申請(qǐng)的內(nèi)容是否明確上，不能擴(kuò)張使用甚至濫用，對(duì)于申請(qǐng)人提供的申請(qǐng)內(nèi)容，如果申請(qǐng)人要求公開的信息指向明確具體，具有特定性和排他性，提供了申請(qǐng)人按照常理所能提供的全部要素，行政機(jī)關(guān)就不能額外課以責(zé)任要求申請(qǐng)人提供不必要的補(bǔ)充事項(xiàng)。比如，行政機(jī)關(guān)不能因?yàn)槠鋬?nèi)部程序繁雜、分工不明確或自身工作量大，出于對(duì)本機(jī)關(guān)工作便捷的考慮，要求信息不對(duì)稱的相對(duì)人提供不可能提供的補(bǔ)充材料，就是增加了申請(qǐng)人的負(fù)擔(dān)。

信息公開條例第二十條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依照本條例第十三條規(guī)定向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取政府信息的，應(yīng)當(dāng)采用書面形式(包括數(shù)據(jù)電文形式);采用書面形式確有困難的，申請(qǐng)人可以口頭提出，由受理該申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)代為填寫政府信息公開申請(qǐng)。政府信息公開申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)包括申請(qǐng)人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式;申請(qǐng)公開的政府信息的內(nèi)容描述;申請(qǐng)公開的政府信息的形式要求。這條的規(guī)定就是為了確認(rèn)信息公開申請(qǐng)人的身份，并且保證申請(qǐng)人準(zhǔn)確、及時(shí)地獲取本身所需要的信息，針對(duì)信息公開條例第二十一條第(四)項(xiàng)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)如確需申請(qǐng)補(bǔ)充相應(yīng)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)作出明確要求補(bǔ)充的事項(xiàng)，必要時(shí)，可以進(jìn)行指導(dǎo)，簡(jiǎn)單地一退了之，或者今天要求補(bǔ)一份材料，明天再要求補(bǔ)充另一份材料，便不能充分體現(xiàn)便民原則，保障申請(qǐng)人依法獲取信息的權(quán)利。

第五，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其不具有相應(yīng)職權(quán)承擔(dān)舉證責(zé)任，即便有證據(jù)證明其不具有相應(yīng)職權(quán)，也不能免除其履行告知的責(zé)任。信息公開條例規(guī)定了反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的信息屬于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的內(nèi)容。而作為信息不對(duì)稱一方的行政相對(duì)人，了解行政機(jī)關(guān)信息的渠道較少，如申請(qǐng)人通過行政機(jī)關(guān)張貼的公告欄及其官方網(wǎng)站了解到的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，是可以據(jù)此向其提起相應(yīng)的政府信息的，但如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為其不具有相應(yīng)職權(quán)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人作出不具有相應(yīng)職權(quán)的答復(fù)，如依法確實(shí)不屬于其公開的職權(quán)范圍的，對(duì)能夠確定該政府信息的公開機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人該行政機(jī)關(guān)的名稱、聯(lián)系方式，其一概的不答復(fù)也是違反信息公開條例的，這樣必然增加申請(qǐng)人獲得信息的成本，也不利于降低行政成本。

第六，行政機(jī)關(guān)提供的政府信息不符合申請(qǐng)人要求的內(nèi)容情形，該類情形不同于前五類情形的是，該類情形屬于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)提供了相應(yīng)的內(nèi)容，只是不符合申請(qǐng)人的要求。也就是說，申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)此信息，而行政機(jī)關(guān)卻提供了彼信息，或者是行政機(jī)關(guān)只提供了一部分內(nèi)容，也或者是行政機(jī)關(guān)只提供了索引而未提供全部實(shí)質(zhì)內(nèi)容，這就造成了申請(qǐng)人要求公開的信息內(nèi)容并未真正獲得。

信息公開條例第二十六條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供;無(wú)法按照申請(qǐng)人要求的形式提供的，可以通過安排申請(qǐng)人查閱相關(guān)資料、提供復(fù)制件或者其他適當(dāng)形式提供。這就規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡可能地按照申請(qǐng)人的要求進(jìn)行提供，其外延應(yīng)當(dāng)是能夠提供原件的，應(yīng)當(dāng)提供原件，提供不了原件的，也可以提供相對(duì)應(yīng)的復(fù)制件，提供不了復(fù)制件的，可以安排申請(qǐng)人進(jìn)行相關(guān)資料的查閱或以其他形式進(jìn)行提供。當(dāng)然，信息公開條例也對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)?zhí)岢隽艘蟆?/p>

之所以要求申請(qǐng)人對(duì)所申請(qǐng)公開的政府信息要有內(nèi)容描述，是考慮到行政機(jī)關(guān)掌握的信息量大，為了提高效率，申請(qǐng)人提起申請(qǐng)時(shí)對(duì)內(nèi)容作出描述是非常必要的，在申請(qǐng)人提供了合乎要求的政府信息申請(qǐng)后，行政機(jī)關(guān)如果提供的信息不符合要求，申請(qǐng)人是可以依據(jù)若干規(guī)定的相關(guān)規(guī)定提起行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)的。

筆者在實(shí)踐中處理的大量相關(guān)案件中，還有的行政機(jī)關(guān)以郵寄地址寫錯(cuò)為由不進(jìn)行答復(fù)，拒絕簽收申請(qǐng)人的政府信息公開申請(qǐng)等各類情形都出現(xiàn)過，信息公開條例要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)編制、公布政府信息公開指南和政府信息公開目錄，并及時(shí)更新。政府信息公開指南應(yīng)當(dāng)包括政府信息的分類、編排體系、獲取方式，政府信息公開工作機(jī)構(gòu)的名稱、辦公地址、辦公時(shí)間、聯(lián)系電話、傳真號(hào)碼、電子郵箱等內(nèi)容。政府信息公開目錄應(yīng)當(dāng)包括政府信息的索引、名稱、內(nèi)容概述、生成日期等內(nèi)容。

信息公開條例的本意是要促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，行政機(jī)關(guān)對(duì)所掌握的信息的公開程度、公開形式、公開態(tài)度也是檢驗(yàn)行政機(jī)關(guān)依法行政是否透明化的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而大量的實(shí)踐證明，信息開公程序中的不透明、拖延、推諉情況屢屢發(fā)生，申請(qǐng)人有時(shí)為了獲得一個(gè)與自身息息相關(guān)的信息需要?dú)v經(jīng)申請(qǐng)信息公開、行政復(fù)議、行政訴訟等漫長(zhǎng)程序，實(shí)乃與追求行政效率的美好愿望相違背，在社會(huì)主義法治國(guó)家，在我們力爭(zhēng)追求效率、公平、公正、信息透明的今天，筆者真誠(chéng)希望行政機(jī)關(guān)能如信息公開條例要求的那樣，及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息，也許，這條路依舊漫長(zhǎng)，但筆者仍真誠(chéng)希望如此。