摘要：重點分析了當(dāng)前中國土地征用程序中存在的忽視農(nóng)民合法權(quán)益的突出問題，并針對此問題提出了相應(yīng)的立法建議。

　　關(guān)鍵詞：征用;農(nóng)民;權(quán)益

　　土地征用制度是世界各國為發(fā)展社會公共事業(yè)而設(shè)置的一種法律制度。我國土地實行社會主義公有制，包括全民所有制和農(nóng)村集體所有制兩種形式。作為土

　　地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)存在國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。土地征用本是發(fā)生在國家和農(nóng)村集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是國家

　　為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序，給農(nóng)村集體和個人補償后，將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。在此過程中，涉及到國家、集體

　　和農(nóng)民三者的利益，轉(zhuǎn)變所有權(quán)的過程也就演變成三者之間的博弈。

　　1　農(nóng)地征用的規(guī)模化及我國相應(yīng)的土地征用程序規(guī)定

　　近年來，隨著大中城市周邊地區(qū)小城鎮(zhèn)的數(shù)目增多、擴張和城市化進(jìn)程的加快，土地開發(fā)和利用作為帶動經(jīng)濟發(fā)展的一項重要措施為我國經(jīng)濟繁榮提供了持

　　久動力。據(jù)全國24個省(區(qū)、市)的統(tǒng)計，2002年各類園區(qū)規(guī)劃占地面積已達(dá)3.60萬km2，超過了現(xiàn)有城市的建設(shè)面積總量。甘肅省查出超越劃撥范圍供地、違規(guī)

　　低價出讓土地、經(jīng)營性土地使用權(quán)未實施招拍掛、未批先用、農(nóng)地非法轉(zhuǎn)用、非法圈占農(nóng)民土地、劃撥土地、集體土地非法轉(zhuǎn)讓用于房地產(chǎn)開發(fā)、違規(guī)批準(zhǔn)設(shè)立

　　園區(qū)等9類4 336宗違法案件，涉及土地面積1103.90hm2。

　　《中華人民共和國土地管理法實施細(xì)則》第23條規(guī)定：“能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目涉及農(nóng)用地的，按照下列規(guī)定辦理：在建設(shè)項目可

　　行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設(shè)項目用地有關(guān)事項進(jìn)行審查，提出建設(shè)項目用地預(yù)審報告;可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出

　　具的建設(shè)項目用地預(yù)審報告?！比缓?，“建設(shè)單位持建設(shè)項目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請，由市、縣人民政府土地

　　行政主管部門審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案(涉及國有農(nóng)用地的，不擬訂征用土地方案)，經(jīng)市、縣人民政府審核同意

　　后，逐級上報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn);其中，補充耕地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準(zhǔn);供地方案由批準(zhǔn)征用土地的

　　人民政府在批準(zhǔn)征用土地方案時一并批準(zhǔn)(涉及國有農(nóng)用地的，供地方案由批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準(zhǔn))。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、

　　補充耕地方案、征用土地方案和供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府組織實施。”[1]

　　2　我國土地征用程序中存在忽視農(nóng)民合法權(quán)益的表現(xiàn)

　　上述法律關(guān)于征地程序的規(guī)定不可謂不詳盡，但從建設(shè)項目的論證，到征用農(nóng)地方案的批準(zhǔn)，整個過程始終沒有農(nóng)民的事情。而這些建設(shè)項目既然要征用農(nóng)

　　民的土地才能上馬，為什么不把征詢當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意見、征得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的同意作為項目論證的一個部分呢?為什么征用農(nóng)民土地的方案只要“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府

　　批準(zhǔn)”，而沒有一個讓農(nóng)民“批準(zhǔn)”的程序呢?即使農(nóng)民有義務(wù)服從國家建設(shè)大局的利益，法律也不可以否認(rèn)在政府批準(zhǔn)征地之前農(nóng)民擁有拒絕中止承包合同的

　　權(quán)利;[2]農(nóng)民的這一權(quán)利是《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的：該法第二章第20條規(guī)定，耕地的承包期為30年;第25條規(guī)定國家機關(guān)及其工作人員不

　　得利用職權(quán)干涉農(nóng)村土地承包或者變更、解除承包合同。《中華人民共和國合同法》規(guī)定：合同的訂立、履行、變更、終止、解除等都必須由當(dāng)事人協(xié)商一致。

　　所以，新的征地辦法應(yīng)該明確規(guī)定在征地過程中農(nóng)民的這一權(quán)利，同時應(yīng)規(guī)定如何協(xié)調(diào)征地雙方發(fā)生沖突時解決問題的辦法，最好是把對矛盾的仲裁權(quán)交給法院

　　，以此來凸顯政府依法行政的決心。[3]

　　此外，現(xiàn)行《土地管理法實施細(xì)則》也沒有規(guī)定在征地方案形成和批準(zhǔn)過程中作為合同當(dāng)事人的農(nóng)民在土地承包合同中止時要求補償?shù)臋?quán)利，現(xiàn)行法律規(guī)定

　　的征地補償標(biāo)準(zhǔn)等是由單方面決定并“公告”的?！锻恋毓芾矸▽嵤┘?xì)則》第25條規(guī)定，“征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府

　　組織實施，并將批準(zhǔn)征地機關(guān)、批準(zhǔn)文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘?/p>

　　的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告?！?/p>

　　當(dāng)然，《土地管理法實施細(xì)則》也有一個征求農(nóng)民意見的規(guī)定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征用土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補

　　償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！?[4]但是，這個征求意見的行為被明確規(guī)

　　定在有權(quán)部門批準(zhǔn)征用土地方案之后，實際上，在有關(guān)部門擬訂了補償、安置方案之后，這種“民主作風(fēng)”很容易流于形式。

　　結(jié)果正是如此，《土地管理法實施細(xì)則》第25條實際上明確作出了一條很“硬”的規(guī)定：“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)?！睂Α坝?/p>

　　爭議的”征地問題要由作為征地方而且為強勢一方的政府來“協(xié)調(diào)”，這種所謂協(xié)調(diào)，結(jié)果可想而知。“協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補

　　償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！盵5]既然補償幫助標(biāo)準(zhǔn)是政府有關(guān)部門單方面決定并公告出來的，有爭議也只能是農(nóng)民有不同意見，而為了不影響“

　　國家建設(shè)”、不能“影響”征用土地方案的實施，結(jié)果往往是忽視了農(nóng)民的權(quán)利。

　　3　完善征地程序，規(guī)范征地行為制度，保證被征地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，加強政府征地的透明度

　　《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補償方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！钡聦嵣希?dāng)前我