一、房屋承租人在拆遷中遭遇行政和司法救濟(jì)尷尬      1、房屋承租人是否是房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的必需當(dāng)事人？舊《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定被拆遷人包括承租房屋的使用人（承租人），房屋承租人作為被拆遷人享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)；而新《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第4條第三款規(guī)定被拆遷人僅指房屋所有人而不再包括房屋承租人，房屋承租人已經(jīng)成為房屋拆遷法律關(guān)系中區(qū)別于被拆遷人（房屋所有人）獨(dú)立的當(dāng)事人。      依照舊《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第12條、第32條規(guī)定，房屋承租人作為被拆遷人是簽署拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的必然主體；而新《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第13條雖然規(guī)定拆遷租賃房屋的，拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，但是第27條規(guī)定被拆遷人與承租人解除租賃關(guān)系或者對(duì)承租人進(jìn)行安置的，拆遷人對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償。這就給被拆遷人單獨(dú)與拆遷人簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議、領(lǐng)取應(yīng)當(dāng)屬于承租人所有的補(bǔ)償款項(xiàng)提供了機(jī)會(huì)。為簡(jiǎn)化拆遷法律關(guān)系、實(shí)現(xiàn)快速拆遷的目的，拆遷人往往在被拆遷人未與承租人解除租賃關(guān)系、未與承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的情況下，就房屋拆遷補(bǔ)償與搬遷補(bǔ)償、停業(yè)損失等在承租人未參與的情況下或者根據(jù)承租人提供的相關(guān)材料與被拆遷人簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。而承租人也往往被拆遷人和被拆遷人所蒙蔽。上述案例屬于此種情形承租人是否必須參加三方協(xié)議的簽訂呢？在所舉案例中，房屋拆遷行政管理部門(mén)認(rèn)為拆遷人與被拆遷人簽訂的《非住宅房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議書(shū)》就是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》所要求的拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，即承租人不是參與簽訂拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議的必須主體，《非住宅房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議書(shū)》已經(jīng)包括房屋拆遷補(bǔ)償款、搬遷補(bǔ)助款和停產(chǎn)停業(yè)損失。但是，某區(qū)人民法院駁回張某2006年4月27日起訴和2006年7月31日起訴的裁定均認(rèn)為張某的起訴屬于拆遷人未與被拆遷人、承租人簽訂房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議情形，即認(rèn)為承租人必須與拆遷人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。但，是拆遷人與承租人簽訂協(xié)議，還是拆遷人與承租人、被拆遷人簽訂三方協(xié)議沒(méi)有明確。      2、承租人未參與簽訂的拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的法律效力如何？      為了簡(jiǎn)化拆遷法律關(guān)系、實(shí)現(xiàn)快速拆遷的目的，拆遷人即便在知道被拆遷房屋存在租賃關(guān)系的情況下也僅與被拆遷人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，而將承租人的補(bǔ)償安置事宜推給被拆遷人和承租人之間解決。而被拆遷人則在取得房屋拆遷補(bǔ)償款或者搬遷補(bǔ)助以及停業(yè)損失之后認(rèn)為承租人應(yīng)得的補(bǔ)償應(yīng)自行向拆遷人主張而拒絕支付或者少支付給承租人。承租人要想正確維護(hù)自身權(quán)益，認(rèn)清拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的法律效力如何便顯得至關(guān)重要了。      實(shí)務(wù)中關(guān)于承租人未參與簽訂的房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的法律效力如何主要有以下三種觀點(diǎn)：      （1）違反強(qiáng)制性行政法規(guī)，無(wú)效。理由是根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布舊《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，承租人是被拆遷人，是當(dāng)然的協(xié)議主體。新《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十三條也規(guī)定“拆遷租賃房屋的，拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議”，該規(guī)定屬于強(qiáng)制性規(guī)定，必須遵守。從福建省建設(shè)廳制定的《房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》示范文本也可以看出，簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的應(yīng)該是拆遷人與承租人、被拆遷人三方。      （2）處理了應(yīng)屬于承租人的權(quán)利部分，部分無(wú)效。新《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第13條第一款規(guī)定（拆遷非租賃房屋）拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。新《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定在被拆遷人自行處理了承租人的租賃關(guān)系的情況下（相當(dāng)于非租賃房屋），拆遷人對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償。此規(guī)定可看出承租人并不是必須與拆遷人處理拆遷補(bǔ)償安置關(guān)系的。但是，被拆遷人是否已經(jīng)妥善處理了與承租人的賠償、安置事宜沒(méi)有統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，便容易出現(xiàn)被拆遷人與拆遷人簽訂協(xié)議時(shí)一并處理了屬于承租人的權(quán)利而承租人最終得不到任何補(bǔ)償。被拆遷人在簽訂協(xié)議時(shí)處理了屬于自身的權(quán)利是合法的，但在未獲授權(quán)的情況下行使了屬于承租人的權(quán)利，應(yīng)屬無(wú)效。      （3）承租人仍有權(quán)向拆遷人主張權(quán)利，有效。新《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第31一條、33條規(guī)定拆遷人應(yīng)當(dāng)向承租人支付搬遷補(bǔ)助費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失，向承租人支付搬遷補(bǔ)助費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失的義務(wù)主體是拆遷人。被拆遷人根據(jù)其與拆遷人所簽訂的協(xié)議取得的款項(xiàng)有合同依據(jù)，被拆遷人從拆遷人處所取得款項(xiàng)不論是否包括了搬遷補(bǔ)助費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失均與承租人無(wú)關(guān)。即使被拆遷人所獲得款項(xiàng)超出其應(yīng)得數(shù)額，有權(quán)提出返還要求的也只是拆遷人，而承租人應(yīng)得的補(bǔ)償款可另行向拆遷人主張。3、根據(jù)拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議法律效力的不同，在現(xiàn)有法律框架下房屋承租人可以采用的救濟(jì)方式效果有限。      （1）協(xié)議無(wú)效或者部分無(wú)效的，承租人可向人民法院申請(qǐng)宣告協(xié)議無(wú)效。在協(xié)議被確定無(wú)效之后，向房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)行政裁決。這是目前的法律框架下承租人所能采取的通常途徑。但是，在實(shí)際的拆遷過(guò)程中，行政部門(mén)往往根據(jù)《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第8條認(rèn)為承租人申請(qǐng)行政裁決時(shí)所承租的房屋已經(jīng)滅失或者拆遷當(dāng)事人已經(jīng)達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議而不予受理。對(duì)于行政部門(mén)作出的不予受理決定承租人可以提起行政復(fù)議和行政訴訟，但是人民法院根據(jù)《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，對(duì)行政裁決的事實(shí)認(rèn)定、行政程序、法律適用、有無(wú)超越職權(quán)和濫用職權(quán)等進(jìn)行全面合法性審查后難以變更不予受理的決定。      （2）協(xié)議有效，承租人另行向拆遷人主張。在標(biāo)的物已經(jīng)滅失的情況下，承租人申請(qǐng)裁決只會(huì)換來(lái)不予受理的結(jié)果，必然走上行政訴訟之路。      （3）承租人在申請(qǐng)行政裁決之前或者行政裁決不予受理之后直接起訴拆遷人或者拆遷人和被拆遷人，人民法院都會(huì)根據(jù)《房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條和最高人民法院法釋〔2005〕第9號(hào)裁定駁回起訴。      因此，根據(jù)現(xiàn)行的《房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》以及最高人民法院法釋〔2005〕第9號(hào)，承租人無(wú)法有效維護(hù)自身權(quán)益。      二、房屋承租人應(yīng)如何維護(hù)自身權(quán)益      1、在簽訂租賃合同時(shí)對(duì)拆遷補(bǔ)償條款進(jìn)行特別約定      拆遷租賃房屋涉及補(bǔ)償安置和解除合同兩個(gè)法律關(guān)系。依法拆遷是合法行為，是解除合同的直接原因，有效的合同受到法律保護(hù)，被拆遷人有權(quán)獲得補(bǔ)償，承租人有權(quán)獲得因?yàn)榻獬贤斐蓳p失的賠償。為使承租人在所承租房屋拆遷時(shí)所獲得的賠償有約可依，建議承租人在簽訂《房屋租賃合同》時(shí)對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)約定。例如約定“在租賃期內(nèi)，租賃房屋遇有商業(yè)拆遷或市政拆遷時(shí)，出租人應(yīng)當(dāng)從所得或應(yīng)得補(bǔ)償款中對(duì)承租人進(jìn)行補(bǔ)償。有關(guān)土地、地上物（房屋等）、速遷獎(jiǎng)金、出租方出資所為之添附等內(nèi)容的補(bǔ)償歸出租方所有；有關(guān)停產(chǎn)停業(yè)損失、設(shè)備搬遷費(fèi)用、人員安置費(fèi)、承租方出資所為之添附等內(nèi)容的補(bǔ)償歸承租方所有”，同時(shí)還可以對(duì)出租人拒不支付補(bǔ)償?shù)男袨槎ㄒ韵鄳?yīng)違約責(zé)任。如此有了對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容的詳細(xì)約定，出現(xiàn)拆遷補(bǔ)償情形時(shí)，雙方即可按約分償，不致引發(fā)糾紛，即使發(fā)生糾紛也可以通過(guò)民事訴訟途徑解決。      2、房屋承租人應(yīng)積極行使條例所賦予的權(quán)利      《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定：“拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關(guān)系的，或者被拆遷人對(duì)房屋承租人進(jìn)行安置的，拆遷人對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償。被拆遷人與房屋承租人對(duì)解除租賃關(guān)系達(dá)不成協(xié)議的，拆遷人應(yīng)當(dāng)對(duì)被拆遷人實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋由原承租人承租，被拆遷人應(yīng)當(dāng)與承租人重新訂立房屋租賃合同?！痹摋l規(guī)定的原則是既要對(duì)房屋所有人進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)又要兼顧房屋使用人的利益。承租人有權(quán)就拆遷補(bǔ)償事宜與拆遷人、被拆遷人進(jìn)行協(xié)商。在拆遷人發(fā)布拆遷公告之后、租賃房屋滅失之前，承租人應(yīng)以獨(dú)立的主體積極地就賠償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換要求與拆遷人、被拆遷人進(jìn)行協(xié)商，不能過(guò)分地依賴(lài)被拆遷人。如果經(jīng)協(xié)商不能達(dá)成拆遷協(xié)議的，應(yīng)爭(zhēng)取在房屋滅失之前請(qǐng)求房屋拆遷主管部門(mén)裁決。      3、被拆遷房屋承租人保存證據(jù)的重要性      2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》被重新修訂后，房屋承租人不再是被拆遷人，而成為區(qū)別于被拆遷人的獨(dú)立當(dāng)事人，承租人的權(quán)益很容易被侵犯。承租人在被拆遷房屋未進(jìn)行價(jià)值評(píng)估與補(bǔ)償?shù)那闆r下交出承租房屋或未將其裝修及相關(guān)財(cái)物進(jìn)行證據(jù)保全或取得拆遷人的確認(rèn)，最終拆遷人將可能不承認(rèn)裝修損失，僅補(bǔ)償停工停業(yè)損失和搬遷補(bǔ)助費(fèi)，甚至將全部補(bǔ)償款項(xiàng)支付給被拆遷人；而被拆遷人則認(rèn)為承租人的損失非其造成，拒不補(bǔ)償。從訴訟角度來(lái)講，房屋承租人過(guò)于輕信拆遷人與被拆遷人，未能及時(shí)保存證據(jù)有可能導(dǎo)致曠日持久的補(bǔ)償爭(zhēng)議。本文所述案例中承租人便是在承租物被拆遷之前委托公證處進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)保全，該保全證據(jù)是承租人請(qǐng)求賠償?shù)闹匾罁?jù)。      三、關(guān)于承租人提起民事訴訟的探索      1、法復(fù)〔1996〕12號(hào)仍然部分有效      本文案例中張某作為承租人為主張自己應(yīng)得的拆遷補(bǔ)償款提起三次起訴、一次行政裁決和一次上訴，三次起訴兩次被裁定駁回起訴、一次被裁定不予受理，為何起訴無(wú)門(mén)？最高人民法院法釋〔2005〕第9號(hào)頒布之后，許多人誤認(rèn)為人民法院不再受理拆遷糾紛案件。而一些法院或出于行政部門(mén)的壓力、或嫌此類(lèi)案件繁瑣，一看到是涉及拆遷的糾紛，便推脫敷衍，不管當(dāng)事人是否經(jīng)過(guò)行政裁決，不管其是否達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，一律不再受理。      在我國(guó)當(dāng)前有關(guān)拆遷立法體制甚不完善，拆遷糾紛日益增多的境況下，法復(fù)〔1996〕12號(hào)對(duì)于當(dāng)事人達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議后，又反悔的，可以直接提起民事訴訟，就具有了獨(dú)特的意義。同時(shí)，本人認(rèn)為法復(fù)〔1996〕12號(hào)有關(guān)當(dāng)事人達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議又反悔的規(guī)定符合我國(guó)民法通則和合同法的法律規(guī)定和立法精神，拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議屬典型的民事合同，當(dāng)事人達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議后又發(fā)生糾紛的，屬合同糾紛。根據(jù)合同法的規(guī)定，當(dāng)事人達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議又反悔的情況完全可以受合同法的規(guī)制，合同法足以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。      已經(jīng)失效的最高人民法院《關(guān)于適用〈城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉第十四條有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》認(rèn)為在城市房屋拆遷過(guò)程中，拆遷人與被拆遷人屬于平等民事主體，發(fā)生權(quán)益糾紛不論是否經(jīng)過(guò)裁決，當(dāng)事人向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)以民事案件受理。法復(fù)〔1996〕12號(hào)雖然廢止了（1993）法民子弟9號(hào)復(fù)函，但仍然規(guī)定只要未經(jīng)過(guò)行政裁決，就房屋補(bǔ)償、安置等問(wèn)題可以直接提起民事訴訟，當(dāng)事人也可以通過(guò)民事合同糾紛尋求救濟(jì)。      2、承租人有權(quán)提起不當(dāng)?shù)美V      法釋〔2005〕第9號(hào)規(guī)定當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政裁決。但是，對(duì)于承租人未參與簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議而其應(yīng)得的裝修賠償款、搬遷補(bǔ)助款以及停產(chǎn)停業(yè)損失已經(jīng)被被拆遷人領(lǐng)取并拒絕支付給承租人的，而行政裁決、行政訴訟無(wú)法獲得有效救濟(jì)，是否能通過(guò)民事訴訟途徑來(lái)獲得保障呢？本人認(rèn)為根據(jù)一般的民事訴訟法律來(lái)救濟(jì)是完全必要和可行的。在所列舉的案例中，廈門(mén)市中級(jí)人民法院認(rèn)為承租人張某對(duì)于拆遷人所應(yīng)支付的賠償款項(xiàng)目以及金額沒(méi)有異議，承租人的起訴并不是因拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議而引發(fā)的，而是被拆遷人收取了本應(yīng)屬于承租人的款項(xiàng)、侵害了承租人的合法權(quán)益，承租人張某主張返還款項(xiàng)。承租人張某的訴求符合起訴條件，屬于民事案件的受理范圍。本人認(rèn)為根據(jù)我國(guó)民法通則第92條規(guī)定：“沒(méi)有合法根據(jù)，取得不當(dāng)利益，造成他人損失的，應(yīng)當(dāng)將取得的不當(dāng)利益返還受損失的人”，被拆遷人領(lǐng)取且拒絕支付相應(yīng)的款項(xiàng)給承租人的行為構(gòu)成不當(dāng)?shù)美?     據(jù)法條分析，不當(dāng)?shù)美奶卣骱蜆?gòu)成要件是：（1）一方受益，一方受損。（2）受益與受損之間必須有因果關(guān)系。（3）取得利益沒(méi)有合法根據(jù)，即既沒(méi)有法律上、也沒(méi)有合同上的根據(jù)，或曾有合法根據(jù)，但后來(lái)喪失了這一合法根據(jù)。      羅馬法將不當(dāng)?shù)美譃闊o(wú)原因不當(dāng)?shù)美途卟环ㄔ虿划?dāng)?shù)美麅煞N。不當(dāng)?shù)美娜〉?，不是由于受益人針?duì)受害人而為的違法行為；而是由于受害人或第三人的疏忽、誤解或過(guò)錯(cuò)所造成的。不當(dāng)?shù)美蚧诮o付而發(fā)生，或基于行為而發(fā)生，或基于法律規(guī)定而發(fā)生，又或基于自然條件而發(fā)生?；谛袨槎l(fā)生的不當(dāng)?shù)美?。一是基于受益人的行為而發(fā)生；二是基于受損人的行為而發(fā)生；三是基于第三人的行為而發(fā)生。      結(jié)合案例分析：《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對(duì)于房屋承租人法律地位以及應(yīng)獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利作了規(guī)定，而《拆遷補(bǔ)償安置實(shí)施方案》進(jìn)一步明確了拆遷人應(yīng)當(dāng)支付給房屋承租人的搬遷補(bǔ)助款、停產(chǎn)停業(yè)損失的具體數(shù)額。房屋承租人對(duì)拆遷人應(yīng)當(dāng)支付的款項(xiàng)以及金額沒(méi)有異議，而是認(rèn)為拆遷人將搬遷補(bǔ)助款和停產(chǎn)、停業(yè)損失支付給了錯(cuò)誤的對(duì)象，而且拆遷人在承租人第二次提起訴訟的過(guò)程中已經(jīng)向法院提交了其已經(jīng)向被拆遷人支付了搬遷補(bǔ)助款和停產(chǎn)、停業(yè)損失的憑證并在庭審中確認(rèn)《房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》所涉及并已經(jīng)支付給被拆遷人搬遷補(bǔ)助款和停產(chǎn)、停業(yè)損失系同指《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《拆遷補(bǔ)償安置實(shí)施方案》中規(guī)定應(yīng)當(dāng)歸房屋承租人（使用人）所有的款項(xiàng)?！斗课莶疬w補(bǔ)償安置協(xié)議》不僅處分了房屋承租人的權(quán)利，而且被拆遷人因此而獲得了利益，該損害結(jié)果的發(fā)生是當(dāng)事人（承租人、被拆遷人）之外的第三人疏忽、誤解或過(guò)錯(cuò)所造成的。      拆遷人與被拆遷人簽訂的《拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》是否是被拆遷人取得搬遷補(bǔ)助款、停產(chǎn)停業(yè)損失的合法依據(jù)呢被拆遷人往往認(rèn)為其取得搬遷補(bǔ)助款和停產(chǎn)、停業(yè)損失是基于其與拆遷人簽訂的《拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》，是有合同依據(jù)的，不屬于不當(dāng)?shù)美?。然而，本人認(rèn)為《民法通則》第92條著重強(qiáng)調(diào)的是“合法”，即獲得利益應(yīng)存在法律依據(jù)或者合法的合同依據(jù)。不論是根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》要求簽訂三方協(xié)議的強(qiáng)制性規(guī)定還是根據(jù)一般的無(wú)權(quán)處分行為的效力來(lái)判斷，拆遷人和被拆遷人簽訂的《房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》無(wú)效或者處分了應(yīng)當(dāng)歸房屋承租人所有的權(quán)利的條款無(wú)效，即《拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》并不是被拆遷人取得搬遷補(bǔ)助款和停產(chǎn)停業(yè)損失的合法依據(jù)。      當(dāng)前，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)以及城市基礎(chǔ)工程建設(shè)如火如荼，而拆遷、安置涉及的主體眾多，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，如何公平、合理地維護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，使拆遷補(bǔ)償安置工作和諧進(jìn)行，在《城市房屋拆遷補(bǔ)償安置條例》以及現(xiàn)有司法解釋的基礎(chǔ)上亟待出臺(tái)更完善、明確的法律、法規(guī)，以利于法律的正確貫徹、執(zhí)行。