隨著我國城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，大量的城市更新改造工程正在各地漸次鋪開。在城市更新改造中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下房屋拆遷的回遷安置模式逐步演變成了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展接軌的市場(chǎng)化拆遷補(bǔ)償安置方式。但是，實(shí)踐證明，市場(chǎng)化主導(dǎo)下的房屋拆遷補(bǔ)償模式的轉(zhuǎn)換并沒有如預(yù)期那樣明顯的減少房屋拆遷補(bǔ)償安置的矛盾，反而使房屋拆遷矛盾更為凸現(xiàn)。近年來，由城市房屋拆遷而產(chǎn)生的矛盾和糾紛大量涌現(xiàn)，有的已引發(fā)和演變成群體性、社會(huì)性的事件，成為社會(huì)的不安定因素之一。房屋拆遷成為當(dāng)前城市現(xiàn)代化建設(shè)和城市化發(fā)展中最突出的焦點(diǎn)問題，引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注。

當(dāng)前房屋拆遷矛盾凸現(xiàn)的誘因固然很多，究其根源主要是拆遷人和被拆遷人在拆遷補(bǔ)償上的分歧，而分歧的焦點(diǎn)又往往不在房屋重置價(jià)格的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，而是集中在房屋拆遷中的土地使用權(quán)的合理補(bǔ)償上，它已引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注。筆者認(rèn)為，在市場(chǎng)化房屋拆遷管理的政策設(shè)計(jì)中，由于缺乏制度管理的統(tǒng)一性，缺失對(duì)房屋資產(chǎn)和土地資產(chǎn)（統(tǒng)稱房地產(chǎn)）實(shí)行一體化拆遷補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一規(guī)定，即未對(duì)土地使用權(quán)價(jià)值補(bǔ)償做出與房屋資產(chǎn)補(bǔ)償同樣明確的規(guī)定，成為引發(fā)城市房屋拆遷補(bǔ)償糾紛的制度缺陷。《物權(quán)法》的出臺(tái)，無論是在立法層面上還是理論體系建設(shè)上，對(duì)我國的城市房屋拆遷工作都具有里程碑意義，將會(huì)極大地推動(dòng)各地拆遷管理水平邁上一個(gè)新臺(tái)階。但是，其中仍然存在一些不容忽視的問題。本文僅對(duì)城市國有土地上的房屋拆遷中土地使用權(quán)價(jià)值補(bǔ)償相關(guān)問題加以探析并提出幾點(diǎn)思考，以供商榷。

一、城市房屋拆遷中涉及土地使用權(quán)的類型及其法律屬性

我國實(shí)行的是土地公有制?！段餀?quán)法》第四十七條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”。《土地管理法》第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律有規(guī)定的外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定:“國家土地使用權(quán)依法可出讓、劃撥，依法取得的土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租、作價(jià)入股?！笨梢?，國有土地所有權(quán)和使用權(quán)是可以相互分離的。

原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的若干規(guī)定》明確規(guī)定：“土地使用者經(jīng)國家依法劃撥、出讓或解放初期接收、沿用或通過依法轉(zhuǎn)讓、繼承、接受土地上建筑物等方式使用國有土地的，可以確定其國有土地使用權(quán)”，“土地公有制之前通過購買房屋土地及租賃土地方式使用私有土地的，土地轉(zhuǎn)為國有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者的國有土地使用權(quán)?！庇纱丝芍?，我國城市中合法的房屋所有人雖然不擁有土地所有權(quán)，但是均享有房屋使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。從現(xiàn)實(shí)情況來看，在城市國有土地上的房屋拆遷工作中，一般所涉及到的土地使用權(quán)通常為通過出讓或劃撥兩種主要方式獲得的國有土地使用權(quán)。另外還有租賃和授權(quán)經(jīng)營兩種土地有償使用方式。筆者認(rèn)為租賃和授權(quán)經(jīng)營土地有償使用方式同屬出讓性質(zhì)的有償使用范疇，只是土地使用期限和土地使用人對(duì)象有特殊規(guī)定和限制而已。故本文不予贅述。

《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”第一百三十五條和第一百三十七條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施”。“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式?！边@就以立法的形式確認(rèn)了國有土地使用權(quán)全新的涵義:經(jīng)依法取得的國有土地所有權(quán)中分離出來的土地使用權(quán)，其內(nèi)涵己遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了出讓或劃撥前的范疇，成為一種新的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)形式，成為了用益物權(quán)。可見，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下通過出讓或劃撥方式取得的土地使用權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)土地使用權(quán)的擁有意味著可以從中獲得一定的權(quán)利和權(quán)益。

因此，土地使用權(quán)是合法土地使用權(quán)人所擁有的重要資產(chǎn)。明確了土地使用權(quán)是一項(xiàng)用益物權(quán)——財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律屬性，也就確立了城市房屋拆遷中實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資產(chǎn)即土地使用權(quán)價(jià)值補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)。

二、城市房屋拆遷中土地使用權(quán)價(jià)值補(bǔ)償現(xiàn)狀及其不足

雖然土地使用權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)能，但由于房屋和土地存在著不可分離的特性，城市房屋所有權(quán)的變化必然引發(fā)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定，在轉(zhuǎn)讓房屋及地上附著物時(shí)，土地使用權(quán)將一并轉(zhuǎn)讓。城市房屋土地所有權(quán)與使用權(quán)的可分離性以及衍生出的房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)的相聯(lián)系使得土地使用權(quán)成為房屋價(jià)值構(gòu)成中的特有部分。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，隨著國有土地使用權(quán)有償使用制度的確立，房屋土地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性得以顯現(xiàn)。實(shí)踐中，不同地段相似房屋的房價(jià)相差很大的房地產(chǎn)市場(chǎng)現(xiàn)象從某一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了房屋土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

城市房屋拆遷中，拆遷人的目的并不是為了取得被拆遷人的房屋及其附屬物，而是為了取得房屋及其附屬物所占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，取得土地使用權(quán)并進(jìn)行投資擬獲得經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益或生態(tài)效益才是房屋拆遷的根本。房屋拆遷的實(shí)質(zhì)是對(duì)土地使用權(quán)的重新利用。我國新《憲法》修正案，明確規(guī)定了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償”。

《城市房地產(chǎn)管理法》第19條規(guī)定：“國家對(duì)土地使用者依法取得土地使用權(quán)，在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返?8條也規(guī)定：“為公共利益需要使用土地的；為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！薄段餀?quán)法》第一百四十八條規(guī)定，出讓方式的土地在“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對(duì)該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金”給予補(bǔ)償。由此可見，我國法律已為房屋拆遷中的土地使用權(quán)人設(shè)定了享有補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，拆遷人在拆遷中應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定，依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公開、公平、等價(jià)有償?shù)脑瓌t，對(duì)被拆遷人的土地使用權(quán)予以補(bǔ)償。

筆者認(rèn)為，這兩種類型土地上的房屋被拆遷時(shí)都應(yīng)對(duì)其土地使用權(quán)給予補(bǔ)償。